I OW 144/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Burmistrzem [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] o przyznanie zasiłku stałego postanawia wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 10 września 2021 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 p.p.s.a., wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem [...] i wskazanie Burmistrza [...] jako organu właściwego do załatwienia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku stałego na rzecz [...] ostatnio zameldowanego na pobyt stały w [...] a czasowo przebywającego na leczeniu w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień Stowarzyszenia [...] w [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...] lipca 2021 r. wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie prawa do zasiłku stałego na rzecz [...], ostatnio zameldowanego na pobyt stały w [...], ul. [...], a czasowo przebywającego na leczeniu w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień Stowarzyszenia [...] w [...]. Pismem 3 września 2021 Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał wniosek do rozpoznania Miejsko - Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] jako właściwemu miejscowo, uzasadniając, że gmina [...] jest miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Burmistrz [...] nie zgodził się z tym stanowiskiem. Wyjaśnił, że zgodnie z art 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast zgodnie z art. 101 ust. 2 w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Decydujące znaczenie w niniejszym przypadku ma ustalenie miejsce zamieszkania Pana [...]. Wskazał, że [...] przebywa na leczeniu w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień Stowarzyszenia [...] w [...], jest osobą bezdomną, ostatnio zameldowany był na pobyt stały w [...] przy ul. [...]. Zatem w ocenie Burmistrza [...] organem właściwym jest Burmistrz [...], bowiem w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, a jej pobyt w gminie [...] podyktowany jest koniecznością leczenia i terapii, a nie zamieszkania. Podkreślił, że zakładu leczniczego, jakim niewątpliwie jest Ośrodek [...] w [...], nie można traktować jako miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, bo nie służy on celom mieszkaniowym, a jedynie pobyt w nim związany jest z leczeniem. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz [...] wniósł o wskazanie jako organu właściwego Burmistrza [...]. Wyjaśnił, że [...] nie posiada żadnego meldunku na pobyt stały bądź czasowy, adres [...]-[...] [...], ul. [...] był jego adresem stałego zameldowania do 1997 roku, kiedy to miał 11 lat. Nigdy później na terenie Gminy [...] nie mieszkał i nie przebywał. Burmistrz [...] wskazał, że z otrzymanego wywiadu środowiskowego wynika, że [...] do 30 czerwca 2021r. pobierał zasiłek stały z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z uwagi na zamieszkiwanie na terenie tamtejszej gminy. Następnie z dniem 1 lipca 2021r. zmienił miejsce zamieszkania na [...],[...][...], co skutkowało brakiem właściwości gminy Legionowo do dalszej wypłaty świadczenia w formie zasiłku stałego. Z powyższych ustaleń wynika, w ocenie Burmistrza [...], że Pan [...] od wielu lat swoje interesy życiowe koncentruje na terenie innych gmin niż gmina Oborniki, obecnie jest to gmina [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej, na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 25 czerwca 2021 r. I OW 310/20). Dodać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. W niniejszej sprawie poza sporem jest, iż [...] nie zamieszkuje obecnie w lokalu mieszkalnym (gdyż przebywa na leczeniu w ośrodku prowadzonym przez Stowarzyszenie [...]). Jak ustalono, od 1997 r. nie był nigdzie zameldowany na pobyt stały. W świetle ustawy o pomocy społecznej jest więc osobą bezdomną. W konsekwencji w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy w formie schronienia z i pomocy finansowej jest więc organ gminy, na terenie której zainteresowany posiadał ostatnie stałe miejsce zameldowania, tj. Burmistrz Gminy [...]. W tym miejscu podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA: z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15, z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16, z 24 listopada 2021 r .I OW 63/21 ). Zauważyć także należy, że sytuacja strony nie ma charakteru sprawy niecierpiącej zwłoki z uwagi na fakt, że strona w momencie składania wniosku przebywała na leczeniu w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień Stowarzyszenia [...] w [...]. Nie można zatem przyjąć, że zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s. Dlatego właściwość miejscową gminy w sprawie należy ustalić, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji