I OW 148/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu o kompetecyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem Infrastruktury w sprawie rozpoznania wniosku E. T. o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji potwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa trwałego zarządu na nieruchomości postanawia: wskazać Ministra Infrastruktury jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 17 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 22 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a." wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem Infrastruktury w sprawie rozpatrzenia wniosku E. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] potwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2018 r. prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu na nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie geodezyjnym [...] [...], gmina [...], w granicach działek nr: [...] i [...]. W uzasadnieniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż w dniu [...] sierpnia 2022 r. otrzymało od Ministra Infrastruktury pismo przekazujące wniosek E. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] potwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa z dniem [..] stycznia 2018 r. prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu na nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie geodezyjnym [...] [...], gmina [...], w granicach działek nr: [...] i [...]. W uzasadnieniu tegoż pisma wskazano, iż zgodnie z art. 531 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2021.2233 ze zm. - dalej jako: "u.p.w."), trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw wygasa z dniem wejścia w życie u.p.w. Wygaśnięcie trwałego zarządu potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie albo właściwego marszałka województwa, właściwy starosta. Od tej decyzji przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Jak wskazano natomiast w art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jednocześnie, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania. Zgodnie z treścią art. 531 ust. 3 u.p.w., ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej przyznano kompetencję jedynie do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty. Wskazano, że Minister podniósł, że kompetencja ta nie oznacza jednak umocowania do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 531 u.p.w. Dalej wskazano, że Minister wyraził stanowisko, że przepis ten nie określa ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej jako organu wyższego stopnia w stosunku do starostów w zakresie postępowań obejmujących potwierdzenie wygaśnięcie trwałego zarządu wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowionego na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573 u.p.w., to Minister uznał, że zasadne jest ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. na podstawie zasad stanowionych kodeksem postępowania administracyjnego. Minister podkreślił, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a., wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zgodziło się z argumentacją Ministra Infrastruktury. Wnosząc o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że w zakresie wyznaczania organów wyższego stopnia k.p.a. pierwszeństwo przyznał przepisom szczególnym. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. (a nie jak mylnie podano we wniosku w art. 156 § 1 k.p.a.) właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ. Według art. 531 ust. 1 u.p.w. trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573, wygasa z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 531 ust. 2 u.p.w. wygaśnięcie trwałego zarządu potwierdza w drodze decyzji, na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie albo właściwego marszałka województwa, właściwy starosta. Stosownie zaś do art. 531 ust. 3 u.p.w. od decyzji, o której mowa w ust. 2, przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Skoro zatem, w świetle art. 531 ust. 3 u.p.w. stronie przysługuje odwołanie ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, to wyłączone jest stosowanie powołanych wyżej przepisów k.p.a. dotyczących właściwości organów. Wskazano, że wprowadzając art. 531 ust. 3 u.p.w. ustawodawca działał racjonalnie łącząc "w rękach tych samych organów" kompetencje odwoławcze i nadzorcze w tożsamych sprawach. Dlatego też, w ocenie Kolegium organem właściwym do rozpoznania wniosku E. T. jest Minister Infrastruktury. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister Infrastruktury wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury wskazał, iż po wejściu w życie u.p.w., co nastąpiło w dniu 1 stycznia 2018 r., organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowionego na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573 u.p.w., na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich albo właściwego marszałka województwa, jest właściwy starosta, na podstawie art. 531 ust. 1 i 2 u.p.w. W związku z powyższym Starosta [...] w odpowiedzi na wniosek Marszalka Województwa Dolnośląskiego, wydał stosowną decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] potwierdzającą wygaśnięcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018 r. prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu na nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie geodezyjnym [...] [...], gmina [...], w granicach działek nr: [...] i [...]. Następnie E. T. wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021. W opinii Ministra Infrastruktury, E. T. błędnie określił organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosku. Dalej Minister wskazał, iż zgodnie z art. 531 ust. 1 u.p.w. trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, wygasa z dniem wejścia w życie u.p.w. Wygaśnięcie trwałego zarządu potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich albo właściwego marszałka województwa, właściwy starosta (art. 531 ust. 2 u.p.w.). Od tej decyzji przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej (art. 531 ust. 3 u.p.w.). Przepisy art. 531 u.p.w. ustanawiają właściwość dwóch organów w sprawie potwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu, tj. starosty w I instancji i ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej w Il instancji. Ponadto, przepis art. 531 ust. 3 u.p.w. ustanawia dla ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej jedynie kompetencję do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty. Kompetencja ta nie oznacza jednocześnie umocowania do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 531 u.p.w. W związku z powyższym Minister Infrastruktury nie zgodził się z argumentacją Kolegium w zakresie posiadania kompetencji do rozpatrywania wniosku E. T. . Dalej Minister wskazał, iż w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że nie każdy organ nazwany organem odwoławczym jest jednocześnie organem wyższego stopnia. Kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze skierowane do decyzji administracyjnych mają całkowicie inny cel i inny charakter, i choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu (właśnie w ręku "organu wyższego stopnia"), organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Dodatkowo, właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może różnić się w zależności od tego, czy wzruszana decyzja została wydana przez organ I czy Il instancji. W przypadku bowiem wydania decyzji na podstawie art. 531 u.p.w. przez organ drugiej instancji, tj. obecnie przez Ministra Infrastruktury, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 k.p.a. będzie minister, który wydał zaskarżoną decyzję. Powyższe znalazło potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., Il OPS 1/12 (Lex nr 1142616), w uzasadnieniu której sformułowano reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym regułę, zgodnie z którą w sytuacji, gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, właściwy do stwierdzenia nieważności jest zawsze ten organ, który wydał kwestionowaną decyzję. Pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przesłało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kopię odpisu skróconego aktu zgonu E. T. . E. T. zmarł [...] grudnia 2022 r. (k. 35). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że istnieją sprawy administracyjne, których celem nie jest ukształtowanie osobistych praw lub obowiązków jednostki, ale przede wszystkim określenie statusu prawnego rzeczy. Taki charakter ma też sprawa zainicjowana wnioskiem E. T. , który swój interes prawny wywodził z, jak podnosił, przysługującego mu tytułu prawnego do dz. nr [...] położonej w obr. [...], gm. [...]. E. T. podnosił, że błędnie działkę tę, stanowiącą przedmiot jego własności, uznano za stanowiącą własność Skarbu Państwa i objęto decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). A zatem, choć E. T. zmarł to przedmiot postępowania administracyjnego, tj. stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nie dotyczył wyłącznie praw ściśle związanych z osobą E. T. . Postępowanie w tej sprawie nie stało się zatem bezprzedmiotowe, a w konsekwencji pomimo śmierci E. T. konieczne było wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość (spór kompetencyjny), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spory kompetencyjne powstają między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.), pozostałe spory między organami administracji publicznej są sporami o właściwość. Spory kompetencyjne rozstrzygane są przez sądy administracyjne (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP), a konkretnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie wywołany został wnioskiem E. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] potwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018 r. prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu na nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie geodezyjnym [...] [...], gmina [...], w granicach działek nr: [...] i [...]. Tym samym spór ten powstał na tle stosowania art. 531 u.p.w. w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis ten, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego stanowi, iż trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wygasa z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (§ 1); wygaśnięcie trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 1, potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich albo właściwego marszałka województwa, właściwy starosta (§ 2); od decyzji, o której mowa w ust. 2, przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej (§ 3), którym aktualnie pozostaje Minister Infrastruktury. Uwzględniając charakter wniosku E. T. należy wskazać, iż właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Mając na uwadze, iż starosta pozostaje organem jednostki samorządu terytorialnego, a zatem organem wyższego stopnia wobec niego jest samorządowe kolegium odwoławcze, to w tej sytuacji kontrowersja podniesiona w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy przepis art. 531 ust. 3 u.p.w., przewidując, że odwołanie od decyzji starosty potwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu przysługuje do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 17 ust. 1 k.p.a.? Na tak postawione pytanie twierdzącej odpowiedzi udzielił już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 października 2022 r. sygn. I OW 87/22, wskazując, że nie można zgodzić się z poglądem prawnym, iż z treści art. 531 ust. 3 u.p.w. wynika jedynie kompetencja ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty, a nie wynika kompetencja do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji starosty wydanej na podstawie art. 531 ust. 1 i 2 u.p.w. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas, że jakkolwiek kwestia właściwości organów w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej pozostaje sporna w doktrynie, to spory te dotyczą jednak sytuacji, w których określone organy administracji publicznej zostały strukturalnie lub funkcjonalnie zniesione i nie są już wymienione w przepisach k.p.a., i stąd zachodzi konieczność wskazania organu właściwego w sprawie w miejsce organu, który przestał istnieć. Sytuacja tego rodzaju nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem przepis art. 531 ust. 3 u.p.w. wskazuje ogólnie na kompetencje ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, a aktualnie kompetencje te wykonuje Minister Infrastruktury. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Z przepisu art. 157 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. W tym celu odnieść się należy do art. 17 k.p.a., który określa jaki organ jest organem wyższego stopnia. Ponieważ z treści art. 531 ust. 3 u.p.w. wynika kompetencja ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty w zakresie potwierdzenia wygaszenia trwałego zarządu, to na gruncie art. 17 pkt 1 in fine k.p.a. mamy do czynienia z regulacją szczególną w zakresie określenia organu wyższego stopnia. Przełamuje to zasadę wskazaną w art. 17 pkt 1 k.p.a. i wyznacza organ wyższego stopnia, tak w postępowaniu zwyczajnym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy przy tym zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niepożądane uznaje się zjawisko dwutorowości postępowań organu wyższego stopnia w zależności od trybu weryfikacji decyzji, przejawiające się w powierzeniu weryfikacji decyzji różnym organom, odmiennie w toku instancji i odmiennie w trybie nadzwyczajnym. Uznaje się natomiast, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze w tej samej kategorii spraw powinny należeć do tych samych organów (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, ONSAiWSA 2012/4/6). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 k.p.a. oraz art. 531 ust. 1-3 u.p.w., orzekł jak w postanowieniu.