I OW 138/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Generalnym Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa a Starostą Sanockim w przedmiocie rozpoznania wniosku Marszałka Województwa Podkarpackiego o wydanie decyzji potwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki [..], [..], [..] gm. Z., obr. Z. postanawia: 1. odrzucić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. 2. zwrócić Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2020 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego zwrócił się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z prośbą o wydanie decyzji potwierdzającej wygaszenie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie na nieruchomości oznaczonej jako działki [..], [..], [..] gm. Z., obr. Z., w związku z jego likwidacją – po uprzednim otrzymaniu od Starosty Sanockiego na podobny wniosek odpowiedzi (pismo z dnia 24 listopada 2020 r.), że organem właściwym do wydania decyzji jest Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, z uwagi na treść art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa poinformował Marszałka Województwa Podkarpackiego, że przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przewiduje wydanie decyzji przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w przypadku, gdy nieruchomość stała się zbędna dotychczasowemu zarządcy. Ponieważ nieruchomość stanowi grunty pod "cofkowym" wałem przeciwpowodziowym rzeki P., to w świetle ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została przekazana. Organ wyjaśnił, że wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, winno odbywać się w trybie przepisu art. 531 Prawa wodnego. Decyzję taką wydaje zaś właściwy Starosta. Marszałek Województwa Podkarpackiego ponownie, pismem z dnia 8 lipca 2021 r. zwrócił się do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej wygaszenie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie. W tym stanie rzeczy Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w Warszawie, Oddział Terenowy w Rzeszowie wniósł o rozpoznanie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa a Starostą Sanockim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Marszałka Województwa Podkarpackiego o wydanie, stosownie do treści przepisu art. 531 ust. 2 Prawa wodnego, decyzji potwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie oraz wskazał, że zarówno Starosta Sanocki, jak i Marszałek Województwa Podkarpackiego uważają, że z uwagi na treść art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej wygaszenie trwałego zarządu jest Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Tymczasem zdaniem organu, w niniejszej sprawie, nie zachodzi żadna z opisanych w tym przepisie okoliczności, wygaśnięcie trwałego zarządu wynika z wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 531 ust. 1 tej ustawy, trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości (...) wygasa z dniem wejścia w życie ustawy. Wygaśnięcie trwałego zarządu potwierdza właściwy starosta (art. 531 ust. 2). Jedynym organem właściwym do wydania decyzji jest zatem Starosta Sanocki. Pismem z dnia 6 października 2021 r. Starosta Sanocki przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akta sprawy dotyczącej postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Marszałka Województwa Podkarpackiego w sprawie wygaszenia trwałego zarządu oraz poinformował o swoim stanowisku, zgodnie z którym wygaśniecie trwałego zarządu może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Zdaniem Starosty w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie zawarto przepisów wyłączających stosowanie ich do nieruchomości, dla których ustanowiono w drodze decyzji trwały zarząd na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponadto przepis art. 532 ust. 2 Prawa wodnego nie może być w sposób nieograniczony rozszerzany na nieokreślone "pozostałe nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy istotna jest treść art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowiąc, że z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić "organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze" w sposób wyraźny wyposaża w legitymację do wniesienia wniosku "organ pozostający w sporze". Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Wskazać należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy pozostają niesporne. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na arbitralnym wskazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny jednego z organów pozostających w sporze jako organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Treść wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazuje, że Marszałek Województwa Podkarpackiego zwrócił się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. o wydanie decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej wygaszenie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie. W odpowiedzi udzielonej Marszałkowi Województwa organ wyjaśnił, że po pierwsze, że nie znajduje podstaw do potwierdzenia wygaszenia trwałego zarządu w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, po drugie zaś, że właściwy starosta może potwierdzić wygaśnięcie trwałego zarządu w oparciu o art. 531 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Następnie organ wskazał, że Marszałek Województwa Podkarpackiego ponownie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej wygaszenie trwałego zarządu Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie, pismem z dnia 8 lipca 2021 r. i "pomimo udzielonych wyjaśnień". Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Starostę Sanockiego akta sprawy [..] dotyczące postępowania wszczętego przez Starostę na wniosek Marszałka Województwa Podkarpackiego wskazują, że na skutek wniosku Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 21 września 2020 r. Starosta Sanocki pismem z dnia 24 listopada 2020 r. poinformował, że nie jest on organem właściwym do załatwienia sprawy oraz że wskazanie jako podstawy wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu przepisu art. 531 Prawa wodnego wykluczało przekazanie wniosku właściwemu organowi. W związku z powyższym, Marszałek Województwa Podkarpackiego pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. wycofał wniosek zgłoszony do Starosty Sanockiego. Wskazany stan sprawy wskazuje, że Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa jest adresatem dwóch wniosków Marszałka Województwa Podkarpackiego – z dnia 3 grudnia 2020 r. oraz z dnia 8 lipca 2021 r. o wydanie decyzji potwierdzającej wygaszenie trwałego zarządu nieruchomości ustanowionego na rzecz Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie, jednak nie uznaje się on za organ właściwy do załatwienia sprawy. Zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero przekazanie sprawy organowi, który pozostaje w ocenie Dyrektora Generalnego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, organem właściwym w sprawie, może stanowić źródło sporu kompetencyjnego. Niezależnie bowiem od znanego Dyrektorowi Generalnemu Ośrodka Wsparcia Rolnictwa stanowiska Starosty Sanockiego, z treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ani z treści przedstawionych akt sprawy nie wynika, aby organy pozostawały obecnie w sporze. Dyrektor Generalnego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, w sytuacji, gdy uzna się za organ niewłaściwy do prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Marszałka, powinien przekazać sprawę dotyczącą potwierdzenia wygaszenia trwałego zarządu, organowi, który w jego ocenie jest organem właściwym, czyli Staroście Sanockiemu. Wówczas, jeśli Starosta uznałby się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia przekazanej sprawy, mógłby wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Dopiero w takim przypadku dochodzi do sporu, w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., który mógłby rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zaszły podstawy do wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Marszałka Województwa Podkarpackiego o wydanie decyzji potwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki [..], [..], [..] gm. Z., obr. Z. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.