I OW 133/21

Dnia 26 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka F. Ś. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Miasto [...] jako powiat właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy organem wnioskującym a Starostą [...] w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka F. Ś. (ur. [...] kwietnia 2014 r.) w rodzinie zastępczej. Z treści wniosku wynikało, że małoletni F. Ś. został - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 stycznia 2021 r. - umieszczony w rodzinie zastępczej, zawodowo pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, w osobach: D.K. i S. K. zamieszkałych w [...] przy ul. [...]. Było to przy tym kolejne umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, gdyż wcześniej był on już umieszczony w tego rodzaju rodzinie, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...]. Prowadząc bowiem postępowanie o pozbawienie G.K. władzy rodzicielskiej, Sąd Rejonowy w [...] nakazał w dniu 4 grudnia 2020 r. powrót małoletniego F. Ś. w trybie natychmiastowym do domu matki, zamieszkałej w tym czasie w [...] przy ul. [...]. Postanowienie to zostało wykonane i od grudnia 2020 r. małoletnim zajmowała się matka. Prezydent Miasta [...], w złożonym wniosku wyjaśnił ponadto, iż ojciec dziecka nie żyje a G.K. przebywała w [...] w okresie od sierpnia 2020 r. do dnia 3 lutego 2021 r. Przed pobytem w [...] zamieszkiwała zaś w domu rodzinnym w [...] przy ulicy [...], do którego powróciła – jak wyżej wskazano - w dniu 3 lutego 2021 r. i mieszka tam nadal. W ocenie przy tym organu wnioskującego, mimo, iż G.K. podczas pobytu w [...] wynajmowała tam mieszkanie i pracowała w wymiarze ½ etatu, to pobyt jej w [...] miał jednak tylko charakter czasowy i Miasto [...]a nie stanowiło centrum jej spraw życiowych. Po przejęciu opieki nad dzieckiem w dniu 4 grudnia 2020 r. nie wystąpiła ona bowiem z wnioskiem do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie świadczeń rodzinnych ani świadczenia wychowawczego. Dlatego też organ wnioskujący stał na stanowisku, że w świetle powyższych okoliczności, należało przyjąć, iż miejscem zamieszkania G.K., a tym samym miejscem zamieszkania małoletniego F. Ś., przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej, był [...] znajdujący się w powiecie [...]. Z tego zatem powodu to Powiat [...] - jako właściwy ze względu na miejsce zamieszkania małoletniego przed jego ponownym umieszczeniem w pieczy zastępczej - winien ponosić wydatki na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej, na zasadzie art. 191 ust. 4 w zw. z art. 191 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Starosta [...], twierdząc, iż to [...] była miejscem zamieszkania małoletniego przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Miastem [...]a a Powiatem [...] jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z powiatów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia kosztów pobytu dziecka - F. Ś. (ur. [...] kwietnia 2014 r.) w rodzinie zastępczej. Właściwość miejscową, w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821 - dalej jako: "ustawa"). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwym jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W myśl natomiast art. 191 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się. W rozpoznawanej sprawie, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt [...] doszło do ponownego umieszczenia małoletniego F. Ś. w rodzinie zastępczej. Wcześniej małoletni był już bowiem umieszczony w tego rodzaju rodzinie, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], jednak w dniu 4 grudnia 2020 r. Sąd ten, prowadząc postępowanie o pozbawienie władzy rodzicielskiej G. K., wydał postanowienie o sygn. [...] nakazujące w trybie natychmiastowym powrót małoletniego F. Ś. do matki (przebywającej wówczas w [...] przy ul. [...]). Postanowienie to zostało wykonane i małoletni od grudnia 2020 r. do dnia 19 stycznia 2021 r. znajdował się pod opieką matki. W tej zatem sytuacji, nie ulega wątpliwości, że właściwość miejscową organu w niniejszej sprawie należy ustalić na podstawie cytowanego wyżej art. 191 ust. 4 ustawy. Kluczowym jest więc ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego bezpośrednio przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania dziecka", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego pojęcia, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W myśl § 2 tego artykułu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że w okresie poprzedzającym ponowne umieszczenie w rodzinie zastępczej, F. Ś. pozostawał jedynie pod władzą rodzicielską matki – G. K.(ojciec małoletniego zmarł), która w od sierpnia 2020 r. do lutego 2021 r. przebywała w [...]. Spór, jaki zaistniał miedzy powiatami dotyczy zaś ustalenia, czy [...] - we skazanym okresie - stanowiła miejsce zamieszkania matki małoletniego, czy - jak twierdzi organ wnioskujący - pobyt ten miał charakter czasowy, zaś miejscem zamieszkania w/w pozostawał [...] w powiecie [...] (miejscowość, w której G.K. zamieszkiwała przed pobytem w [...] i do której powróciła). W związku z tym wyjaśnić należy, że stosownie do art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Po myśli powyższego przepisu, o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można zaś mówić wówczas, gdy występują okoliczności, pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, zgodzić się należy ze Starostą [...], iż w okresie od sierpnia 2020 r. do dnia 3 lutego 2021 r. [...] była miejscem zamieszkania matki małoletniego – G.K.. Wynajmowała ona bowiem w tym czasie w [...] mieszkanie, tam też podjęła pracę, co sugeruje przeniesienie jej centrum życiowego do tego miasta, zważywszy, że [...] jest miastem oddalonym od [...] o ponad 170 km. Na powrót zaś G. K. do rodzinnego miasta miała zaś niewątpliwie wpływ utrata przez nią pracy w [...], a fakt ten nie świadczy jeszcze - sam z siebie - o braku zamiaru dalszego przebywania przez G. K. w [...]. W związku z tym należało uznać, że Prezydent Miasta [...] nie wskazał we wniosku na żadne konkretne okoliczności, które pozwalałyby wyprowadzić odmienne wnioski co do charakteru przebywania matki małoletniego w tym mieście. Biorąc zaś powyższe pod uwagę – w ocenie składu orzekającego – trzeba było przyjąć, iż powiatem zobowiązanym do ponoszenia odpłatność za pobyt małoletniego F. Ś. w pieczy zastępczej jest miasto [...]. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. - postanowił jak w sentencji.