I OW 110/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem P. a Miastem Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków w związku z umieszczeniem małoletnich w instytucjonalnej pieczy zastępczej postanawia wskazać Miasto Z. jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem P. a Miastem Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie J.J., umieszczonej w rodzinnym domu dziecka w P. przy ul. [...] oraz do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie M.J., O.J. i M.J. w Placówce Interwencyjnej w P. przy ul. [...], poprzez wskazanie Miasta Z. jako właściwego ze względu na miejsce zamieszkania w/w małoletnich przed ponownym ich umieszczeniem w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku podał, że małoletnie rodzeństwo pochodzące z terenu Miasta Z. zostało umieszczone w pieczy zastępczej na terenie Miasta P. M.J., urodzony w dniu [...] 2010 r., O.J., urodzona w dniu [...] 2011 r. oraz M.J., urodzona w dniu [...] 2014 r., od dnia [...] września 2020 r. przebywają w Placówce Interwencyjnej przy ulicy [...] w P., natomiast J.J., urodzona w dniu [...] 2018 r., w Rodzinnym Domu Dziecka, mieszczącym się przy ulicy [...] w P. Dzieci posiadają stały adres zameldowania na terenie Miasta Z., przy ulicy [...]. Z informacji uzyskanej od ojca dzieci – K.J. oraz ich matki – M.Z., wynika, że dzieci przebywały wcześniej w rodzinie zastępczej u babci – S.J., zamieszkałej w Z., przy ul. [...], a także w rodzinie zastępczej zawodowej, funkcjonującej na terenie Miasta Z. Następnie powróciły pod opiekę swojej matki. Zgodnie z art. 191 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U z 2020 r., poz. 821 ze zm.), w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepis art. 191 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. M.Z. oświadczyła, że przyjechała do P. z dziećmi na wakacje do wujka. W pierwszym tygodniu września miała zamiar powrócić do Z., co w rozmowie telefonicznej i na piśmie potwierdził ojciec dzieci. W związku z ponownym umieszczeniem małoletnich w pieczy zastępczej M.Z. podjęła decyzję o pozostaniu w P. Wobec powyższego, właściwym organem w niniejszej sprawie jest Miasto Z. Miasto Z. w odpowiedzi na wniosek wniosło o wskazanie Miasta P. jako organu właściwego w tej sprawie, ewentualnie o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazało, że z dokumentów posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. wynika, że M.Z., wraz ze swoimi małoletnimi dziećmi, przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej zamieszkiwała na terenie Miasta P. W dniu 14 sierpnia 2020 r. odbyła wraz ze swoimi dziećmi wyjazd do krewnych do P., jednakże podczas tego pobytu, a jednocześnie przed interwencyjnym zabezpieczeniem dzieci, podjęła decyzję o zamieszkaniu na terenie Miasta P., o czym w dniu 26 sierpnia 2020 r. telefonicznie poinformowała asystenta rodziny i co zostało odnotowane w dokumentacji (zakresie czynności asystenta rodziny) Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. – cyt.: "Pani M. podtrzymała, że planuje zostać na stałe w P.. Poinformowała o tym również kuratora sądowego. W chwili obecnej poszukuje szkoły dla dzieci. Kobieta ma zamieszkać w domu swojej cioci, która ma jej udostępnić połowę domu. Obawia się poinformować o tym Pana K.J.". M.Z. w dniu 31 sierpnia 2020 r. ponownie nawiązała kontakt telefoniczny z asystentem rodziny w celu potwierdzenia swojej decyzji, co zostało również zanotowane w dokumentacji – cyt.: "Starsze dzieci zapisane są do szkoły w P.". Jak wynika z akt sprawy, M.Z. o swoich planach życiowych, tj. o zamiarze osiedlenia się w P. i zapisania dzieci do Szkoły Podstawowej nr [...] w P., poinformowała również pracowników Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w P., na co dowodem jest kopia wniosku o wgląd w sytuację nieletnich. W celu potwierdzenia, czy faktycznie rodzeństwo J. zostało zapisane do szkoły w P., asystent rodziny wraz z Zastępcą Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w dniu 4 września 2020 r. nawiązali kontakt telefoniczny z dyrektorem Szkoły Podstawowej nr [...] w P., który potwierdził, że M.Z. z końcem sierpnia 2020 r. była w Szkole, aby uzyskać informacje co do formalności odnośnie zapisania tam swoich dzieci, jednakże formalności tych nie dopełniła z niewiadomych przyczyn, dzieci nie przybyły też na rozpoczęcie roku szkolnego. Podkreślenia wymaga także, że dzieci nie były również obecne na rozpoczęciu roku szkolnego w Szkole, do której dotychczas uczęszczały na terenie Miasta Z. Z powyższych zapisów asystenta rodziny oraz wniosku Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w P. jasno wynika, że M.Z. planowała na stałe osiedlić się w Mieście P., nawet jeżeli nie byłoby to możliwe w obecnej chwili i planowała tam wrócić za jakiś czas. Dowodem na to może być fakt, że w dniu 10 września 2020 r. poinformowała telefonicznie asystenta rodziny, że podjęła pracę dorywczą w P. jako sprzątaczka. Następnie, w dniu 9 października 2020 r., asystent rodziny dowiedział się, że M.Z. ma partnera w P., z którym razem zamieszkuje i jest w ciąży. Zdaniem Miasta Z., przy ustalaniu gminy właściwej do ponoszenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej nie należy odwoływać się do przepisu art. 191 ust. 2 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który stanowi, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Skoro ustawa ta nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania" należy się tu odnieść do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy chodzi o określenie miejsca zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską (art. 26 k.c.) lub osoby pozostającej pod opieką (art. 27 k.c.). W takich wypadkach miejscem zamieszkania tych osób jest miejsce zamieszkania rodziców lub opiekuna. Jak już wskazano, w dniu zabezpieczenia małoletniego rodzeństwa ich biologiczna matka (M.Z.) posiadała nad nimi władzę rodzicielską. Wcześniej dzieci były dwukrotnie umieszczane w pieczy zastępczej, jednakże ostanie umieszczenie miało miejsce w roku 2015, a powrót dzieci do matki nastąpił w roku 2016. Od 2016 r. do dnia umieszczenia w pieczy na terenie Miasta P. małoletnie rodzeństwo przebywało pod opieką matki, która posiadała nad nimi władzę rodzicielską. Jednocześnie biologiczny ojciec małoletniego rodzeństwa – K.J. w oświadczeniu złożonym dla potrzeb Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. stwierdził, że M.Z. poinformowała go o zamiarze pozostania wraz z dziećmi na terenie Miasta P., cyt.: "Po bodajże 5-ciu dniach napisała mi w SMS-ie, że zostaje tam, że nie wraca". Ponadto należy zaznaczyć, że z pisma Zarządu Budynków Miejskich w Z. z dnia 5 sierpnia 2021 r. wynika, iż M.Z. najprawdopodobniej od dłuższego czasu nie przebywa na terenie Miasta Z. Można zatem domniemywać, że nie wiąże z nim ona przyszłości. Na chwilę obecną trudno stwierdzić gdzie wyżej wymieniona zamieszkuje, ponieważ nie utrzymuje kontaktu z pracownikami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. oraz pracownikami Zarządu Budynków Miejskich w Z. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że Miasto P. od dnia interwencyjnego zabezpieczenia rodzeństwa J. do chwili obecnej pokrywa koszty pobyt dzieci w pieczy zastępczej. W dniu 11 września 2020 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wydał skierowania nr [...] dla małoletniego rodzeństwa M., O. i M. J., kierując ich do Placówki Interwencyjnej w P. przy ul. [...]. Ponadto Prezydent Miasta P. w dniu 14 września 2020 r. wydał decyzje administracyjną nr [...], przyznającą Rodzinnemu Domowi Dziecka pomoc pieniężną na utrzymanie J.J. na okres od dnia 2 września 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Następnie wydał kolejne decyzje administracyjne (nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r.), przyznające Rodzinnemu Domowi Dziecka pomoc pieniężną na utrzymanie J.J. na okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 2 września 2021 r. W konsekwencji uznać należy, iż Prezydent Miasta P., rozpoznając sprawę merytorycznie i podejmując w nie rozstrzygnięcie, uznał Miasto P. za właściwe do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem P. a Miastem Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków w związku z umieszczeniem małoletnich w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli zaś nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 191 ust. 4 w/w ustawy, w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom Miasta Z., zastosowanie ma art. 191 ust. 4 w zw. z art. 191 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania wyżej wymienionych małoletnich przed ponownym umieszczeniem ich w pieczy zastępczej i dlatego właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca ich ostatniego zameldowania na pobyt stały. Zauważyć należy, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W świetle tego przepisu, miejsce zamieszkania M.Z. – biologicznej matki dzieci, która posiadała nad nimi władzę rodzicielską, przed ponownym umieszczeniem ich w pieczy zastępczej, było zatem również miejscem zamieszkania jej małoletnich dzieci. Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy – wbrew twierdzeniu Miasta Z. – nie można przyjąć, że przed ponownym umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej miejscem zamieszkania M.Z., a w konsekwencji (na podstawie art. 26 § 1 k.c.) także jej małoletnich dzieci, było Miasto P.. Z akt sprawy i omówionego wyżej stanu faktycznego nie wynika bowiem w sposób bezsporny, że M.Z. głównym ośrodkiem swojej działalności chciała uczynić Miasto P. i w nim ześrodkować swoje interesy życiowe. Podejmowane przez M.Z. czynności nie świadczą o podjęciu czynności wyrażających zdecydowaną wolę koncentracji swoich spraw życiowych w konkretnej miejscowości – w Z. albo P. Wobec powyższego uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania M.Z, a przez to miejsca zamieszkania jej małoletnich dzieci przed ponownym umieszczeniem ich w pieczy zastępczej, a więc w sprawie nie może być zastosowany art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W konsekwencji właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w pieczy zastępczej należy określić na podstawie art. 191 ust. 2 tej ustawy, a więc w oparciu o ostatnie miejsce zameldowania dzieci na pobyt stały. Dzieci posiadają stały adres zameldowania na terenie Miasta Z., przy ulicy [...]. Z tego powodu powiatem właściwym do ponoszenia w/w kosztów wobec dzieci M.Z. jest Miasto Z. Oceny tej nie zmienia fakt, iż z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta P. wydawał względem jednej z małoletnich, tj. J.J., decyzje administracyjne przyznające Rodzinnemu Domowi Dziecka pomoc pieniężną na jej utrzymanie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.