I OW 122/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawa a Starostą Garwolińskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów za pobyt w placówce opiekuńczo–wychowawczej małoletnich N. R. oraz J. i I. J. postanawia: wskazać Powiat Garwoliński jako właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, powstałego pomiędzy organem wnioskującym a Starostą Powiatu Garwolińskiego w przedmiocie wydania decyzji o skierowaniu do placówki opiekuńczo-wychowawczej N. R. oraz J. i I. J. wraz z decyzją ustalającą opłatę za pobyt w placówce opiekuńczo- wychowawczej. W uzasadnieniu przedstawiono, że 14 sierpnia 2022 r., interwencyjnie, na wniosek Komendy Rejonowej Policji Warszawa IV małoletni: N. R. oraz J. i I. J. zostali objęci opieką w Placówce [...] przy ul. [...]. Matka dzieci – I. W. podczas interwencji Policji podała, że mieszka w Garwolinie przy ul. S[...]. Sąd Rejonowy w Garwolinie, III Wydział Rodzinny i Nieletnich 16.08.2022 r. wydał postanowienie w trybie zarządzenia tymczasowego o umieszczeniu dzieci w placówce opiekuńczo- wychowawczej (Sygn. akt III Nmo 157/22). W dniu 18.08.2022 r. Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie przekazało postanowienie Sądu do realizacji Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Garwolinie, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania rodziny. Z zebranej dokumentacji wynika, według wnioskującego, że I. W. wraz z dziećmi mieszkała w Garwolinie od 15.05.2022 r. Korzystała z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Garwolinie w zakresie usług pomocy socjalnej, a od 10.06.2022 r. podjęła współpracę z asystentem rodziny. Ponadto otrzymywała świadczenia w formie zasiłków: rodzinnego, celowego i okresowego oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego i dodatku z tytułu urodzenia dziecka (pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Garwolinie z 25.08.2022 r.). Ponadto I. W. dla trojga swoich dzieci złożyła deklaracje wyboru lekarza pierwszego kontaktu w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Garwolinie przy ul. L[...] (pismo Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 29.08.2022 r.). Jednocześnie w Systemie Rejestrów Państwowych "Źródło" widnieje informacja, że najstarsze dziecko I. W. – N. R. w okresie od 21.10.2014 r. do 19.08.2016 r. był zameldowany na terenie powiatu wołomińskiego, we wsi [...] przy ul. [...]. W dniu 6.09.2022 r. do Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie wpłynęło pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Garwolinie, że nie uznaje się za właściwe do realizacji postanowienia z uwagi na fakt, że 30.08.2022 r. matka dzieci złożyła pisemne oświadczenie, że od 2014 r. zamieszkuje na terenie powiatu wołomińskiego i tam wraz z dziećmi zamierza nadal przebywać. Pomimo jej deklaracji, na podstawie skompletowanej przez wnioskodawcę dokumentacji można wnioskować, że wszelkie czynności życiowe I. W. koncentrowały się na terenie powiatu garwolińskiego, więc należy traktować Garwolin jako jej i dzieci miejsce zamieszkania. W związku z powyższym wniesiono o rozstrzygnięcie powstałego sporu i wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w powyższej sprawie. Odpowiadając na wniosek Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 28 kwietnia 2023 r. Starosta Garwoliński podtrzymał dotychczasowe stanowisko przedstawiane przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Garwolinie w pismach: z 6 września 2022 r. i z 22 września 2022 r. Według Starosty organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Starosta Powiatu Wołomińskiego, ponieważ miejsce zamieszkania I. W., a tym samym dzieci będących pod jej władzą rodzicielską przed dniem 16 sierpnia 2022 r. znajdowało się na terenie Powiatu Wołomińskiego i to Starosta Powiatu Wołomińskiego działający w imieniu Powiatu Wołomińskiego jest właściwy zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447 z zm.), który wskazuje właściwość w przedmiotowej sprawie, a mianowicie "Powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej." Nadto Starosta wskazał, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców lub tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W sytuacji gdy według postanowień art. 26 § 2 k.c. władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego ono stale przebywa. Jeżeli natomiast dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W tym przypadku małoletni przebywali na stałe z matką I. W.. Tutejszy organ jest w posiadaniu oświadczenia I. W., w którym pod odpowiedzialnością karną stwierdziła, że jej miejsce zamieszkania znajduje się w Powiecie Wołomińskim, bo tam przebywa od 2014 roku i tam ma zamiar przebywać na stałe. Pobyt w Powiecie Garwolińskim był wyłącznie krótkotrwały i był konsekwencją ucieczki przed partnerem życiowym, który jest uzależniony od narkotyków. Matka dzieci przebywając, krótkotrwale w Powiecie Garwolińskim oczekiwała na przyznanie mieszkania socjalnego właśnie na terenie Powiatu Wołomińskiego, bo to z tym miejscem związany był jej "zamiar stałego pobytu". W świetle zebranych faktów Starosta podniósł, że częsta zmiana miejsca pobytu rodziców dzieci świadczy o tym, że rodzina nie posiadała jednego ośrodka interesów życiowych, a miejsce pobytu zmieniała w zależności od doraźnych potrzeb, nie wiążąc się na stałe z żadnym z nich. W tej sytuacji, ustalając jednostkę samorządu terytorialnego właściwa do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie, należy odwołać się do kryterium miejsca ostatniego zameldowania małoletnich na pobyt stały. Wobec powyższego Starosta Powiatu Garwolińskiego nie jest właściwy w przedmiocie wydania decyzji o skierowaniu do placówki opiekuńczo-wychowawczej oraz decyzji ustalającej opłatę za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej i to niezależnie czy przyjąć, że to Powiat Wołomiński jest miejscem zamieszkania matki dzieci, czy też przyjąć, że nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, bo wtedy właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W myśl art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, " W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego." Ponieważ w tej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa i Powiat Garwoliński nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. Doprecyzować przy tym należy, że wbrew stanowisku obydwu podmiotów, spór dotyczy tylko powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (bo z tym mamy do czynienia w tej sprawie). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Wskazując Powiat Garwoliński jako właściwy w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze dwie okoliczności. Po pierwsze, w żadnym wypadku nie mógł być wskazany jako właściwy w sprawie Powiat Wołomiński, na który wskazywał Starosta Garwoliński, gdyż Powiat Wołomiński nie był stroną sporu i nie brał udziału w postępowaniu. Ponadto, samo oświadczenie matki dzieci, o tym, że zamierza na stałe zamieszkać w Powiecie Wołomińskim nie jest wystarczające do ustalenia miejsca zamieszkania, jeśli żadne inne okoliczności faktyczne za tym nie przemawiają. Wiele jest natomiast okoliczności faktycznych, na które zwracał uwagę wnioskodawca sporu, które wskazują na to, że centrum życiowe I. W., a tym samym jej dzieci, w chwili umieszczenia w pieczy zastępczej, skupiało się w Powiecie Garwolińskim (wypłata świadczeń z pomocy społecznej, wybór lekarza pierwszego kontaktu). Ponadto, dowody na uprzednie stałe zameldowanie w Powiecie Wołomińskim, odnoszą się tylko do jednego, najstarszego syna. Nawet jeśli przyjąć, że wszystkie te okoliczności nie wskazują na zamieszkiwanie w Powiecie Garwolińskim w chwili umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej, to innego miejsca zamieszkania nie sposób ustalić, a dowodów na stałe zameldowanie wszystkich dzieci w powiecie, który jest stroną sporu również nie ma. W takiej zaś sytuacji właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej (ust. 3 art. 191). Sądem tym był natomiast Sąd Rejonowy w Garwolinie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.