I OW 15/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem L. a Powiatem B. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej postanawia: oddalić wniosek.

Powiat L., reprezentowany przez Starostę L., pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [powinno być "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego między Powiatem L. a Powiatem B., w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej D. D. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletnia, przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, mieszkała razem z matką, A. D., w miejscowości K. w powiecie b.. W dniu 11 lipca 2022 r. przyjechała na wakacje do dziadków J. i A. małżonków B. do miejscowości J. w powiecie l.. Pomimo upływu wakacji matka nie odebrała małoletniej z domu jej dziadków. Zarówno matka, jak i ojciec dziecka, nie interesowali się losem córki po zakończeniu wakacji. W związku z powyższym J. B. w dniu 5 września 2022 r. zwróciła się do Sądu Rejonowego w L. o umieszczenie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Na dzień składania wniosku dziadkowie małoletniej nie chcieli sprawować funkcji rodziny zastępczej. Sąd Rejonowy w L. przesłał powyższy wniosek do Sądu Rejonowego w B., który postanowieniem z dnia 9 września 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], udzielił zabezpieczenia na czas toczącego się postępowania o ograniczenie władzy rodzicielskiej nad małoletnią poprzez umieszczenie jej w instytucjonalnej pieczy zastępczej w L.. Postanowienie Sądu nie zostało zrealizowane, gdyż małżonkowie B. zmienili zdanie i zdecydowali się zostać rodziną zastępczą dla wnuczki. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. Sąd Rejonowy w B. udzielił zabezpieczenia na czas toczącego się postępowania poprzez umieszczenie małoletniej w spokrewnionej rodzinie zastępczej jej dziadków zamieszkałych w J. W dniu 29 września 2022 r. wyżej wymienieni zwrócili się do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej "PCPR") w L. o przyznanie świadczenia na utrzymanie małoletniej. Decyzją z dnia 10 października 2022 r., Nr [...], Dyrektor PCPR w L. przyznał dziadkom małoletniej świadczenie na utrzymanie dziecka w wysokości 785 zł miesięcznie od 20 września 2022 r., do dnia osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości, wskazując, że świadczenie będzie wypłacone przy podpisaniu porozumienia z Powiatem B.. Jednocześnie pismem z dnia 10 października 2022 r., Nr [...], Dyrektor PCPR w L. przesłał do Dyrektora PCPR w B. projekt Porozumienia Nr 6/2022 w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka pochodzącego z powiatu b. z prośbą o jego zaakceptowanie. W uzasadnieniu pisma PCPR w L. powołało się na sprawozdanie kuratora zawodowego z dnia 8 września 2022 r., z którego wynika, że dziewczynka u swoich dziadków w J. miała spędzić jedynie okres wakacji, pod koniec których miała zostać odebrana przez matkę. Dziadkowie małoletniej wyrazili wówczas zgodę na opiekę nad wnuczką jedynie do września. Pismem z dnia 22 listopada 2022 r. PCPR w B. nie wyraziło zgody na podpisanie porozumienia twierdząc, że małoletnia przed umieszczeniem w pieczy zastępczej nie mieszkała na terenie powiatu b., gdyż od czerwca 2022 r. mieszka i jest wychowywana przez dziadków, mieszkających w powiecie l., którzy stali się dla niej rodziną zastępczą. Tym samym uznano, że brak jest podstaw aby wydatkami na utrzymanie małoletniej w pieczy zastępczej został obciążony Powiat B.. W dniu 5 grudnia 2022 r. J. B. poinformowała Dyrektora PCPR w L., że w dniu 3 grudnia 2022 r. matka małoletniej zabrała córkę z miejsca zamieszkania rodziny zastępczej. Jednocześnie babka dziecka złożyła rezygnację z funkcji rodziny zastępczej. W dniu 7 grudnia 2022 r. PCPR w L. wystawiło notę obciążeniową Powiatowi B. o zwrot wydatków za okres od 20 września 2022 r. do 3 grudnia 2022 r. Pismem z dnia 10 grudnia 2022 r. PCPR w B. zwróciło notę obciążeniową do PCPR w L. uznając się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w B. uchylił postanowienie tymczasowe z dnia 20 września 2022 r. o umieszczeniu małoletniej w rodzinie zastępczej. Decyzją z dnia 3 stycznia 2023 r., Nr [...], Dyrektor PCPR w L. uchylił z dniem 4 grudnia 2022 r. decyzję z dnia 10 października 2022 r. w sprawie przyznania J. i A. małżonkom B. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej D. D. w związku z opuszczeniem przez dziecko rodziny zastępczej. Powiat wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.), zgodnie z którym powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Powiat podkreślił, że stan prawny w kwestii miejsca zamieszkania dziecka reguluje art. 26 § 1 k.c. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazano, że małoletnia wraz z matką mieszkała w miejscowości K. na terenie powiatu b. z zamiarem stałego pobytu. O powyższym ma świadczyć fakt, że małoletnia uczęszczała w roku szkolnym 2021/2022 do klasy IV Szkoły Podstawowej im. [...] w K.. Postanowienie o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej wydał Sąd Rejonowy w B. właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. Tym samym w ocenie Powiatu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej jest powiat b.. W odpowiedzi na powyższe Powiat B., reprezentowany przez Dyrektora PCPR w B., uznał się za niewłaściwy w sprawie, wskazując na właściwość Powiatu L.. Argumentując swoje stanowisko Powiat powołał się na art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.) wskazując, iż małoletnia przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej – tj. przed 9 września 2022 r. – mieszkała wraz z dziadkami na terenie powiatu l.. Zaznaczono, że małoletnia urodziła się na terenie powiatu l., jej ojciec biologiczny urodził się w L., a matka biologiczna w G. w województwie p.. Powołano się również na dane udostępnione z rejestru PESEL z dnia 12 października 2022 r., z których wynika, że małoletnia, tuż po urodzeniu, zameldowana została na terenie województwa p., w tym od dnia 19 sierpnia 2015 r. do dnia 7 grudnia 2018 r. i od dnia 20 kwietnia 2020 r. do dnia 7 maja 2020 r. zameldowana była w miejscowości J. przy ul. [...], czyli w miejscu zamieszkania, w którym przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej mieszkała wraz z dziadkami, którzy następnie zostali ustanowieni dla niej rodziną zastępczą. Od dnia 9 września 2021 r. małoletnia zameldowana jest w miejscowości K. przy ul. [...]. Powiat wskazał, iż zgodnie z art. 191 ust. 13a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.), PCPR w B. poinformowało PCPR w L. pismem z dnia 16 września 2022 r. o umieszczeniu w instytucjonalnej pieczy zastępczej małoletniej mieszkającej wraz z dziadkami w miejscowości J.. Natomiast pismem z dnia 3 października 2022 r. Dyrektor PCPR w L. poinformował PCPR w B., że małoletnia jest zabezpieczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej u dziadków w miejscowości J.. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej "MGOPS") w K. pismem nr [...] z dnia 21 października udzielił informacji, którą pozyskał bezpośrednio od matki biologicznej małoletniej i jej partnera, iż od czerwca 2022 r. dziecko wychowuje się u babci w miejscowości J.. Matka oświadczyła, że obecnie wraz z partnerem mieszka w jego mieszkaniu w K. i po sformalizowaniu związku zamierzają sprzedać mieszkanie i przeprowadzić się do miejscowości W. w powiecie k.. Ponadto wraz partnerem nie przebywają stale w miejscu zamieszkania, gdyż jej partner ze względów zawodowych wyjeżdża w trasy, które trwają po dwa, trzy tygodnie w miesiącu, a w których to podróżach towarzyszy mu matka małoletniej. W ocenie Powiatu w przedmiotowej sprawie właściwe jest zastosowanie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.), natomiast Powiat L. swoje stanowisko błędnie oparł na treści art. 191 ust. 3 powyższej ustawy, w myśl którego jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W ocenie Powiatu zastosowanie powyższego przepisu nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie faktycznym, gdyż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Miejsce jej zamieszkania znajdowało się w J. w powiecie l.. Powiat przytoczył treść art. 191 ust. 1 i 2 omawianej ustawy i wskazał, że małoletnia, przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, nie mieszkała na terenie powiatu b., a na terenie powiatu l., dlatego powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w pieczy zastępczej jest powiat l.. Powiat podkreślił, że bezspornym jest, iż w czerwcu 2022 r. małoletnia została pozostawiona przez matkę u dziadków mieszkających w J. w powiecie l.. Wskazano, iż pozostawienie dziecka nie było związane z wypoczynkiem, ale z zamiarem stałego pobytu dziecka u dziadków. Uznano, że zamiar potwierdza fakt późniejszego wydania przez sąd postanowienia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej dziadków, u których matka pozostawiła dziecko. Kiedy toczyło się postępowanie co do władzy rodzicielskiej i umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej oraz zapadło ostateczne postanowienie Sądu o umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej, dziecko mieszkało już w miejscowości J. od czerwca 2022 r. Powiat zwrócił również uwagę na sprzeczność informacji co do okoliczności pozostawienia dziecka u dziadków. Dziadkowie, jak wynika ze sprawozdania z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 września 2022 r., wskazali, że matka pozostawiła córkę u nich na okres wakacji. Jednakże z oświadczenia matki wynika, że miała ona świadomość, iż zostawia dziecko dziadkom na wychowanie. W związku z powyższym Powiat uznał, że niewłaściwym jest wywodzenie, że nie jest znane miejsce zamieszkania dziecka. Z informacji uzyskanych bezpośrednio od matki małoletniej i jej partnera, zawartych w piśmie MGOPS w K. z dnia 21 października 2022 r., wynika, że nie przebywają oni w miejscowości K. z zamiarem stałego pobytu. Wobec tego należy wnioskować, że pozostawienie dziecka u dziadków było zamierzone, w związku z sytuacją życiową i trybem życia jaki obecnie prowadzi matka dziecka i jej partner. Podsumowując, Powiat wskazał, że małoletnia, przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, nie mieszkała na terenie powiatu b., a na terenie powiatu l., gdyż od czerwca 2022 r. mieszkała w miejscowości J. i była wychowywana przez dziadków, którzy następnie z dniem 20 września 2022 r. stali się dla niej rodziną zastępczą. Dlatego uznano, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w spokrewnionej rodzinie zastępczej jest powiat l.. W tym stanie brak jest podstaw, aby wydatkami na utrzymanie małoletniej w pieczy zastępczej został obciążony powiat b.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem L. a Powiatem B., w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej D. D. w rodzinie zastępczej. Należy jednak wskazać, że spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu, a więc która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, że organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu. Spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas spór przestaje już istnieć, a postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bezprzedmiotowe. Jeżeli sprawę zakończono decyzją wówczas właściwość organu może być badana wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonego w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia NSA z: 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OW 27/20; 06 grudnia 2019 r., sygn. akt I OW 176/19; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 7/11; 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12; 16 czerwca 2019 r., sygn. akt I OW 170/19 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że wyżej wskazana małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 9 września 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...]. Powyższe orzeczenie nie zostało zrealizowane na skutek zmiany okoliczności polegających na wyrażeniu zgody przez dziadków dziecka na zostanie rodziną zastępczą dla wnuczki. Spowodowało to wydaniem przez Sąd Rejonowy w B. postanowienia z dnia 20 września 2022 r., którym udzielono zabezpieczenia na czas toczącego się postępowania poprzez umieszczenie małoletniej w spokrewnionej rodzinie zastępczej jej dziadków zamieszkałych w J.. Na skutek powyższego dziadkowie małoletniej w dniu 29 września 2022 r. złożyli wniosek do Dyrektora PCPR w L. o przyznanie świadczenia na utrzymanie małoletniej. Decyzją z dnia 10 października 2022 r., Nr [...], Dyrektor PCPR w L. przyznał dziadkom małoletniej świadczenie na utrzymanie dziecka w wysokości 785 zł miesięcznie od 20 września 2022 r. do dnia osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości. Oznacza to, że w dniu składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, tj. 11 stycznia 2023 r., w sprawie dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej w związku z wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 20 września 2022 r., sprawa została rozpatrzona poprzez wydanie powyższej decyzji administracyjnej. Tym samym spór o właściwość miejscową nie istniał. Mając zatem na względzie, że jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się on za właściwy do załatwienia sprawy. Przy tym bez znaczenia jest, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe (por. postanowienie NSA z 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 130/14 oraz postanowienia NSA: z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 330/20; z 5 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 125/19; z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OW 162/16; z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 139/07 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dacie wnoszenia przedmiotowego wniosku sporną kwestią stała się ta, czy Powiat L. ma uzasadnione roszczenie do występowania w stosunku do Powiatu B. z żądaniem zwrotu kwot poniesionych na powyżej opisany cel. Tego rodzaju roszczenie ma natomiast charakter wyłącznie cywilny i nie jest rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 27 sierpnia 2021., sygn. akt I OW 17/21: 10 listopada 2021, sygn. akt I OW 49/21, 26 listopada 2021 r., sygn. akt I OW 71/21; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I OW 4/22 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy, że spór o właściwość między organami nie występuje, a wniosek podlega oddaleniu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 166 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.