I OW 18/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem G. a Powiatem P. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci: K. G., K. G., K. G. umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia: oddalić wniosek.

Miasto G., reprezentowane przez Prezydenta Miasta G., pismem z dnia 13 stycznia 2023 r. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [powinno być "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego między tym podmiotem, a Powiatem P. poprzez wskazanie Powiatu P. jako organu właściwego do załatwienia sprawy ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K. [...] G., K. [...] G. i K. [...] G. umieszczonych w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku powołano się na treść art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.) określającego właściwość organów w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Miasto wskazało na konieczność odwołania się do pojęcia "miejsca zamieszkania" zdefiniowanego w treści art. 25 i 26 ustawy Kodeks cywilny. Powołując się na orzecznictwo wyjaśniono również rozumienie przesłanek określenia miejsca zamieszkania danej osoby (m.in. postanowienia NSA: z 10.02.2009 r., sygn. akt I OW 164/08; z 02.09. 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia 22 września 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], matka małoletnich została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad małoletnimi, zaś ojcu dzieci władza ta została ograniczona poprzez ustanowienie nadzoru kuratora sądowego nad jej wykonywaniem. Wskazano, że na dzień wydania przez Sąd Rejonowy P. w P. postanowienia z dnia 11 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt [...] o umieszczeniu małoletnich w rodzinie zastępczej, zamieszkiwali oni wraz z ojcem w miejscowości P. w powiecie p.. Potwierdzają to zarówno sprawozdania kuratora, jak i karta czynności nadzoru nad ojcem dziecka. Okoliczność, że ojciec małoletnich pracował poza miejscem zamieszkania przez 5 dni w tygodniu (na podstawie umowy o pracę w okresie lipiec – grudzień 2021 r.) nie stanowi o tym, że jego miejsce zamieszkania znajdowało się poza miejscowością P.. Przeczą temu także oświadczenia ojca dzieci składane m.in. kuratorom sądowym nadzorującym sprawowanie przez niego władzy rodzicielskiej. Miasto powołało się na oświadczenie ojca wskazujące, że po otrzymaniu przydziału na mieszkanie z gminy zrezygnuje z pracy w N. i poszuka zatrudnienia w miejscu zamieszkania. Ojciec małoletnich w trakcie rozmowy w dniu 7 stycznia 2022 r. z kuratorem sądowym oświadczył, że rozważa wyjazd tymczasowy do N., aby zarobić pieniądze na utrzymanie dzieci. Uprzednio małoletni mieszkali z matką w G., gdzie posiadali adres stałego zameldowania. Wskazano, że matka dzieci w dniu 11 lutego 2022 r. samowolnie zabrała je z miejscowości P. do G., jednakże fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, albowiem matka uczyniła to bezprawnie, nie posiadając władzy rodzicielskiej nad dziećmi. Podkreślono, że na ustalenie miejsca zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską tylko jednego rodzica nie ma wpływu to czy dziecko faktycznie zamieszkuje z tym rodzicem (powołano się na postanowienie NSA z 10.11.2016 r., sygn. akt I OW 181/16). Zaznaczono także, iż fakt, że władza rodzicielska ojca została ograniczona przez poddanie sposobu jej wykonania pod nadzór kuratora nie prowadzi do konstatacji, że ojciec dziecka został pozbawiony tej władzy (w tej kwestii powołano się na postanowienie NSA z 22.06.2021 r., sygn. akt I OW 327/21). W odpowiedzi na powyższe, Powiat P., reprezentowany przez Starostę P., wniósł o oddalenie wniosku jako bezprzedmiotowego, względnie o wskazanie Miasta G. jako właściwego do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletnich w rodzinie zastępczej. Argumentując powyższe stanowisko Powiat wskazał na następujące okoliczności: a) wskazane we wstępie małoletnie dzieci zostały umieszczone w rodzinie zastępczej spokrewnionej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego P. w P. z dnia 11 lutego 2022 r.; b) małoletnie bezpośrednio przez faktycznym umieszczeniem w pieczy zastępczej przebywały na terenie G. u swojej matki, pozbawionej władzy rodzicielskiej w całości; c) miejsce pobytu ojca małoletnich dzieci, co najmniej od dnia 11 lutego 2022 r. jest nieznane; d) małoletnie dzieci od końca czerwca 2021 r. do 11 lutego 2022 r. przebywały w miejscowości P. w powiecie p., pod bieżącą opieką prababci, z początkowym założeniem przebywania tam tylko na okres wakacji; e) ojciec małoletnich dzieci przez okres ich pobytu w miejscowości P. przebywał tam wyłącznie okresowo (co weekend, co dwa weekendy, raz w miesiącu) pracując i przebywając na terenie N.; f) małoletnich K. i K. G. do szkoły podstawowej w P. zapisano staraniem prababci; g) zgodnie z oświadczeniem G. Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 1 czerwca 2022 r. miejscem zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem w pieczy zastępczej był G.; h) adres zameldowania na pobyt stały małoletnich znajduje się w G.. Powiat zaprzeczył, aby w chwili umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej miały one miejsce zamieszkania na terenie powiatu p.. W ocenie Powiatu momentem "umieszczenia" małoletnich w pieczy zastępczej nie jest moment wydania postanowienia sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, czy data jego uprawomocnienia się, lecz chwila rzeczywistego objęcia dziecka opieką w ramach pieczy zastępczej. Wskazano, iż w rozwanej sprawie istotnym jest, że Miasto G. przyznało pomoc spokrewnionej rodzinie zastępczej na małoletnich. Kwestia ta przesądza o tym, że w dacie składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, spór w tej sprawie już nie istniał. Przed ustaleniem powiatu, który faktycznie zobowiązany był do ponoszenia kosztów związanych z opieką i wychowaniem dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, Miasto G. poniosło już wydatki związane z opieką i wychowaniem dzieci, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Powiat wskazał, iż roszczenie o zwrot wypłaconych już kwot ma charakter cywilny i nie jest rozpoznawane w trybie postępowania administracyjnego. W tej kwestii powołano się na postanowienie NSA z 27.08.2021 r., sygn. akt I OW 17/21 oraz postanowienie NSA z 07.02.2023 r., sygn. akt I OW 135/22. Równocześnie odwołano się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Wówczas bez znaczenia pozostaje czy uznanie właściwości przez organ było prawidłowe (powołano się m.in. na postanowienia NSA: z 24.06.2021 r., sygn. akt I OW 330/20; z 05.11.2019 r., sygn. akt I OW 125/19). Pomijając powyższą kwestię Powiat wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwym ustalenie miejsca zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej po raz pierwszy. Jak wskazują zebrane w sprawie dokumenty, małoletni zostali faktycznie umieszczeni w pieczy zastępczej w dniu 28 lutego 2022 r. w rodzinie spokrewnionej. Bezpośrednio przed tą datą małoletni przebywali w G. u swojej matki, która została uprzednio pozbawiona władzy rodzicielskiej, a u której przebywali do 11 lutego 2022 r. Przed tą datą małoletni, do końca czerwca 2021 r., przebywali u swojej prababki (ze strony matki) na terenie miejscowości P. w powiecie p.. W tym okresie jedyną osobą, której przysługiwała władza rodzicielska był ojciec małoletnich, który na stałe mieszkał i pracował na terenie N.. W P. pojawiał się nieregularnie, wyłącznie na okresy weekendowe. Powiat, powołując się na art. 25 i następne k.c., a także orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy świadczą o tym, że ojciec małoletnich nie ma i nie miał miejsca zamieszkania w miejscowości P.. Często zmieniał lokum i miejscowość pobytu, nie podejmował świadomego, swobodnego wyboru miejsca stałego osiedlenia się. Większość czasu pomieszkiwał w miejscu pracy, tj. na terenie N.. W P. nie miał swoich rzeczy ani pokoju, nie został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie korzystał osobiście ze wsparcia systemu pomocy społecznej. W przyjazdach weekendowych (czasem jednodniowych) spał w pokoju dzieci, jego pobyt na terenie P. nie był w jakikolwiek sposób sformalizowany z właścicielką mieszkania (prababcią małoletnich i obcą osobą względem ojca małoletnich), co implikuje wniosek o gościnnym charakterze tych pobytów. Ostatecznie ojciec dzieci przez pewien czas lutego 2022 r. "pomieszkiwał" u matki dzieci w G., a po 11 lutego 2022 r. miejsce jego pobytu nie jest znane. Powyższe okoliczności, w ocenie Powiatu, wskazują że nie wyrażał on sprzeciwu co do faktu "zabrania" małoletnich z P. do G.. Powyższe okoliczności, w ocenie Powiatu, prowadzą do wniosku, iż nie jest możliwe jednoznaczne i wyraźne wskazanie miejsca, w którym zamieszkiwał ojciec małoletnich w okresie ich umieszczania w pieczy zastępczej. W jego przypadku fakt przebywania i zamiar stałego pobytu w sposób wyraźny "nie schodzą się razem" w żadnym miejscu. Sposób postępowania ojca małoletnich zarówno przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, jak i po tym zdarzeniu nie pozwala uznać powiatu p. za centrum jego spraw życiowych. Po dacie umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej nie pojawił się on więcej na terenie P.. Powiat uznał, że w okolicznościach sprawy brak jest możliwości wskazania w sposób wyraźny jednego miejsca, w którym w tamtym okresie koncentrowały się czynności życiowe ojca dzieci. W przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka na gruncie art. 191 ust. 2 u.w.r, kluczowe pozostaje jego miejsce zamieszkania na pobyt stały. W niniejszej sprawie miejscem zameldowania dzieci jest G.. W konsekwencji powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest Miasto G.. Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem G. a Powiatem P. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na małoletnich: K. [...] G., K. [...] G., K. [...] G. umieszczonych w rodzinie zastępczej. Należy jednak wskazać, że spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu, a więc która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, że organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu. Spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas spór przestaje już istnieć, a postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bezprzedmiotowe. Jeżeli sprawę zakończono decyzją wówczas właściwość organu może być badana wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonego w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia NSA z: 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OW 27/20; 06 grudnia 2019 r., sygn. akt I OW 176/19; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 7/11; 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12; 16 czerwca 2019 r., sygn. akt I OW 170/19 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, iż wskazani powyżej małoletni zostali umieszczeni w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego P. w P. z dnia 11 lutego 2022 r. W wyniku wniosku złożonego w dniu 28 lutego 2022 r. Miasto G., reprezentowane przez G. Centrum Pomocy Rodzinie w G., wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania każdego z małoletnich dzieci w rodzinie zastępczej, które zakończyło się wydaniem w dniu 2 marca 2022 r. decyzji: nr [...] dot. K. [....] G., nr [...] dot. K. [...] G. oraz nr [...] dot. K. [...] G. W każdej z powyższych decyzji orzeczono o przyznaniu R. i M. S. świadczenia na dane dziecko, począwszy od 28 lutego 2022 r. do dnia 28 lutego 2022 r. w kwocie 26,64 zł oraz od dnia 1 marca 2022 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do ukończenia osiemnastego roku życia w kwocie 746,00 zł. Oznacza to, że w dniu składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, tj. 13 stycznia 2023 r., w sprawie dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej w związku z wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego P. w P. z dnia 11 lutego 2022 r., sprawa została rozpatrzona poprzez wydanie powyższych decyzji administracyjnych. Tym samym spór o właściwość miejscową nie istniał. Mając zatem na względzie, że jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się on za właściwy do załatwienia sprawy. Przy tym bez znaczenia jest, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe (por. postanowienie NSA z 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 130/14 oraz postanowienia NSA: z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 330/20; z 5 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 125/19; z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OW 162/16; z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 139/07 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dacie wnoszenia przedmiotowego wniosku sporną kwestią stała się ta, czy Miasto G. ma uzasadnione roszczenie do występowania w stosunku do powiatu P. z żądaniem zwrotu kwot poniesionych na powyżej opisany cel. Tego rodzaju roszczenie ma natomiast charakter wyłącznie cywilny i nie jest rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 27 sierpnia 2021., sygn. akt I OW 17/21, z 10 listopada 2021, sygn. akt I OW 49/21, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt I OW 71/21, z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I OW 4/22 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy, że spór o właściwość między organami nie występuje, a wniosek organu podlega oddaleniu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 166 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.