I OW 119/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy Drawno o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy Drawno a Wójtem Gminy Cmolas w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E.M. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Cmolas jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 5 czerwca 2024 r. Burmistrz Gminy Drawno, reprezentowany przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Drawnie, złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu "kompetencyjnego" [winno być: "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy Cmolas w sprawie wydania decyzji o skierowaniu E.M. do Domu Pomocy Społecznej w Cmolasie oraz decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie jest Wójt Gminy Cmolas. Argumentując powyższe stanowisko wskazano, iż zainteresowany, pomimo, iż posiada stały adres zameldowania i jest właścicielem nieruchomości położonej w gminie Drawno, jego centrum życiowe od wielu lat znajduje się na terenie gminy Cmolas. W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy Cmolas, reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cmolasie, w sposób odmienny ocenił sytuację życiową zainteresowanego wskazując, że przez większość życia był związany z miejscowością [...] ponieważ tam założył rodzinę, wychowywał dwóch synów, pracował zawodowo, odprowadzał podatki i uzyskał świadczenie emerytalne. W [...] posiada mieszkanie własnościowe i często w nim przebywa, tam też jest zlokalizowany jego ośrodek życiowy. Do miejscowości [...], położonej na terenie gminy Cmolas, przyjeżdża i czasowo przebywa, jednakże nie posiada w tym miejscu bliskiej rodziny ani znajomych, natomiast dom, w którym przebywa nie jest jego własnością. Stan tego budynku jest zły i wymaga gruntownego remontu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny, albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał pomiędzy Burmistrzem Gminy Drawno a Wójtem Gminy Cmolas w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu E.M. do domu pomocy społecznej. Spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 16 lit. b i § 1 pkt 9 lit. d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobytu w domu pomocy społecznej – w myśl art. 59 ust. 1 u.p.s. – wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej: "k.c."), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że E.M. aktualnie przebywa w domu rodzinnym znajdującym się w miejscowości [...] położonej na terenie gminy Cmolas. Natomiast strony sporu odmiennie oceniały charakter pobytu wyżej wymienionego w tej miejscowości. Mając zatem na uwadze treść art. 25 k.c., kluczowym było ustalenie, czy w sprawie doszło do ziszczenia się przesłanek wymienionych w powyższym przepisie, które warunkują uznanie aktualnego miejsca pobytu zainteresowanego za miejsce jego zamieszkania. Zgromadzona w sprawie dokumentacja pozwoliła na wysnucie jednoznacznego wniosku, że przebywanie zainteresowanego na terenie miejscowości [...] spełnia przesłanki definicji miejsca zamieszkania uregulowane w art. 25 k.c. To w tej miejscowości wyżej wymieniony mieszka, nocuje, spożywa posiłki, a także ponosi stałe koszty z tym związane, tj. reguluje opłaty za energię elektryczną, odpady oraz dokonuje zakupu butli z gazem. Tym samym zachowanie zainteresowanego świadczy jednoznacznie o ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w [...]. Podnoszony w sprawie zły stan domu, który w ocenie pracownika społecznego przeprowadzającego w dniu 12 kwietnia 2024 r. wywiad środowiskowy nie nadaje się do mieszkania, nie może stanowić o niespełnieniu się przesłanek z art. 25 k.c., albowiem zły stan budynku zamieszkiwanego przez daną osobę fizyczną nie oznacza, że nie może ona koncentrować w danej miejscowości swoich interesów życiowych. Odnosząc się natomiast do związków E.M. z miejscowością [...], wskazać należy, że wszelka aktualna aktywność życiowa wyżej wymienionego związana z tą miejscowością ogranicza się do faktu posiadania w tej miejscowości nieruchomości oraz figurowania w licznych ewidencjach, np.: meldunkowych, korespondencyjnych, medycznych, czy dotyczących świadczenia emerytalnego. Powyższe wynika z faktu, że wyżej wymieniony przez wiele lat pozostawał związany z tą miejscowością i tam koncentrowało się jego życie. Obecnie ma [...] lat i boryka się z obciążeniami zdrowotnymi typowymi dla osób w tym wieku. Okoliczność ta z pewnością ma wpływ na to, że zainteresowany nie przejawia aktywności w zakresie zaktualizowania swoich danych figurujących w urzędach. Nie świadczy to jednak o tym, że wyżej wymieniony aktualnie ogniskuje swoją aktywność życiową w [...]. O fakcie niezamieszkiwania w tym miejscu świadczą dobitnie dane zgromadzone w toku przeprowadzonych przez pracownika socjalnego wywiadów środowiskowych, z których wynika, że E.M. od bardzo wielu lat nie przebywa w swoim mieszkaniu w [...], w którym pojawia się sporadycznie, na krótkie pobyty, których celem jest uregulowania swoich zobowiązań (notatka służbowa z 8 maja 2024 r. i 14 maja 2024 r.). W okresie od marca 2023 r. do marca 2024 r. w mieszkaniu należącym do wyżej wymienionego w [...] zanotowano zerowy pobór wody. Zainteresowany nie figuruje w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi w Gminie Drawno. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że w lokalu tym zainteresowany nie zamieszkuje. Reasumując powyższe, wskazać należy, że okoliczności sprawy świadczą o tym, że po opuszczeniu gminy Drawno aktywność życiowa E.M. skoncentrowała się na terenie gminy Cmolas. Miejscowość ta stała się zatem miejscem zamieszkania zainteresowanego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W konsekwencji należało przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Cmolas. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.