I OW 101/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Podkarpackiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą Podkarpackim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnobrzegu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania ponaglenia K.S. i H.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania scaleniowego gruntów postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 13 maja 2026 r. Wojewoda Podkarpacki zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnobrzegu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania ponaglenia K.S. i H.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania scaleniowego gruntów wsi P. w powiecie mieleckim przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu jako organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postępowanie scaleniowe we wsi P. zostało wszczęte postanowieniem Starosty Powiatu Mieleckiego z [...].5.2005 r. nr [...] i do chwili obecnej nie zostało zakończone decyzją ostateczną. W okresie od dnia wszczęcia ww. postępowania do 31.7.2009 r. organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego był wojewoda. W związku z wejściem w życie z dniem 1.8.2009 r. ustawy z dnia 23.1.2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753) art. 3 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy [z dnia 26 marca 1982 r.] o scaleniu i wymianie gruntów [(Dz.U. Nr 178, poz. 1749 ze zm., dalej uswg)]. Zgodnie ze wskazaną zmianą, organem wyższego stopnia w zakresie postępowań o scalaniu i wymianie gruntów stały się samorządowe kolegia odwoławcze. Następnie, ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U z 2013 r. poz. 1157, dalej ustawa zmieniająca), która weszła w życie 16.10.2013 r., ponownie zmianie uległa treść art. 3 ust. 1 uswg. W nowym brzmieniu przepis ten stanowi, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego jest wojewoda. Natomiast - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej - do postępowań scaleniowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w piśmie skierowanym do Wojewody Podkarpackiego podniosło, że "przedmiotem przedstawionego przez autorów ponaglenia jest sprawa administracyjna, o której mowa w ustawie z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z potwierdzaniem aktualności nowego oznaczenia oraz nowego stanu prawnego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 2417, dalej ustawa z 7.10.2022 r.), to organem wyższego stopnia, odpowiednim do jej załatwienia jest Wojewoda Podkarpacki". Ustawa z 7.10.2022 r. nie zmieniła jednak kompetencji organu wyższego stopnia, właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Nie zmieniła też art. 3 ust. 1 zdanie drugie uswg. Przepis ten nie uległ zmianie od 16.10.2013 r. do chwili obecnej. Podobnie nie uległ zmianie i obowiązuje do chwili obecnej przepis przejściowy - art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W ocenie Wojewody Podkarpackiego, wejście w życie ustawy z 7.10.2022 r. nie zmieniło kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu do rozstrzygnięcia przedmiotowego ponaglenia (k. 2-4 akt sądowych). W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu przyznało, że ustawodawca w określonych przedziałach czasowych ustanowił jako organ odwoławczy w postępowaniach scaleniowych także samorządowe kolegia odwoławcze. Było to odpowiednio w ustawie: 1) z dnia 21.1.2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136), zgodnie z którą organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Zmiana ta weszła wżycie 23.2.2000 r.; 2) z dnia 11.4.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592). która ustanawia wojewodę, a nie tak jak dotychczas samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego. Zmiana ta weszła w życie 16.7.2003 r.; 3) z dnia 23.1.2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753), zgodnie z którą uchylono zapis, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Zmiana ta weszła w życie od 1.8.2009 r.; 4) z dnia 30.8.2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1157), zgodnie z którą organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Zmiana obowiązuje od 16.10.2013 r. Według kolegium, intencją ustawodawcy było przekazanie całej materii scalenia i wymiany gruntów wojewodom, jako służbie bardziej wyspecjalizowanej w obrocie nieruchomościami. Dlatego też kolegium powzięło wątpliwości co do swojej właściwości rzeczowej. Zwłaszcza że wnioskodawczynie wskazały na inny akt prawny niż uswg i wywołały sprawę administracyjną, o której mowa w ustawie z 7.10.2022 r. Ten akt prawny wszedł w życie po tym jak ustawodawca w ustawie zmieniającej jednoznacznie postanowił, że organem wyższego rzędu w zakresie załatwienia spraw scaleniowych jest wojewoda. Wystąpiło więc domniemanie prawne że to ten organ jest właściwy do załatwienia każdej sprawy związanej z szeroko rozumianym postępowaniem w przedmiocie scalenia i wymiany gruntów (k. 17-17v. akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, ponieważ oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Sprawa administracyjna dotyczy ponaglenia zainteresowanych na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania scaleniowego gruntów we wsi P. w powiecie mieleckim. Postępowanie scaleniowe we wsi P. zostało wszczęte postanowieniem Starosty Powiatu Mieleckiego z [...].5.2005 r. nr [...] i dotychczas nie zostało zakończone decyzją ostateczną. W tym czasie art. 3 ust. 1 uswg, regulujący, który organ przeprowadza i wykonuje postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe, a także który organ jest wobec niego organem wyższego stopnia, kilkukrotnie zmieniał swoją treść. Organem I instancji właściwym w sprawach scalania i wymiany gruntów, zgodnie z art. 3 ust. 1 uswg, od 23.2.2000 r. jest starosta wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do starosty w sprawach scalania i wymiany gruntów, zgodnie ze zmianami brzmienia art. 3 ust. 1 uswg, był wojewoda albo samorządowe kolegium odwoławcze. Na dzień wszczęcia postępowania organem wyższego stopnia był wojewoda. Zgodnie z art. 3 ust. 1 uswg w brzmieniu obowiązującym od 1.8.2009 r. organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa było samorządowe kolegium odwoławcze. Wynika to z tego, że ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753) zostało wykreślone drugie zdanie art. 3 ust. 1, w którym wskazywano wojewodę jako organ wyższego stopnia. Po tej zmianie, organ wyższego stopnia w stosunku do starosty należało ustalać w oparciu o przepisy kpa. Art. 5 § 2 pkt 6 kpa stanowi, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego i - zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa - organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zmiana brzmienia art. 3 ust. 1 uswg z dniem 1.8.2009 r. przez wykreślenie wojewody jako organu wyższego stopnia spowodowała, że w tych sprawach nie było ustawowej regulacji szczególnej, w rozumieniu art. 17 pkt 1 in fine kpa. Zastrzeżenie zawarte w końcowym fragmencie art. 17 pkt 1 kpa "chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej" odnosi się do takich regulacji ustawowych, jak np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czy art. 82 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odesłanie do ustaw szczególnych zawarte w art. 17 pkt 1 kpa należy w pierwszej kolejności rozumieć jako odesłanie do przepisów (ustaw) prawa administracyjnego materialnego, a nie do ustaw o charakterze ustrojowym jaką jest ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, której przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 nie mogą stanowić regulacji konkurencyjnej w stosunku do zasad wyrażonych w art. 17 kpa. Przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie mogą co najwyżej, w niektórych sytuacjach, stanowić uzupełnienie reguł zawartych w art. 17 kpa, lecz nie mogą ich uchylać ani zmieniać (D. Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, Casus 2011, nr 59, s. 11). Należy zauważyć, że wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie spowodowało żadnych zmian w przepisach kpa (postanowienie NSA z 16.11.2012 r. II OW 113/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej cbosa). Przepisy kpa i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie uzależniają właściwości kolegiów, jako organu wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, od tego czy chodzi o zadania własne, czy o zadania z zakresu administracji rządowej (wyrok SN z 17.11.2000 r. III RN 52/00, OSNP 2001, nr 12, poz. 405; wyrok SN z 6.4.2001 r. III RN 88/00, M.Prawn. 2001, nr 10, s. 524; postanowienie NSA z 1.3.2002 r. I SA 3120/01, Lex nr 81672; postanowienie NSA z 16.3.2004 r. OW 31/04, Casus 2004, nr 2, s. 10). W dniu 16.10.2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1157, dalej ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. W myśl tej zmiany, od 16.10.2013 r. ponownie wojewoda stał się organem wyższego stopnia w sprawach scalania i wymiany gruntów. Co istotne, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego, że postępowanie scaleniowe we wsi P. zostało wszczęte postanowieniem Starosty Powiatu Mieleckiego z [...].5.2005 r. nr [...] i dotychczas nie zostało zakończone decyzją ostateczną, należało - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej - zastosować przepisy dotychczasowe, a więc obowiązujące przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 16.10.2013 r. Dlatego w sprawie w przedmiocie ponaglenia zainteresowanych na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania scaleniowego gruntów we wsi P. w powiecie mieleckim należało wskazać, jako organ właściwy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, uwzględniając przepis intertemporalny z ustawy zmieniającej, podziela zatem pogląd funkcjonujący w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do analogicznego stanu prawnego, zgodnie z którym samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w sprawach o scalanie gruntów, w których obecnie w pierwszej instancji orzeka starosta (wyrok NSA z 22.6.2012 r. II OSK 898/12, postanowienie NSA z 16.11.2012 r. II OW 113/12, postanowienie NSA z 25.2.2011 r. II OW 90/10, wyrok WSA w Krakowie z 26.1.2011 r. II SA/Kr 1353/10, wyrok WSA w Lublinie z 4.11. 2010 r. II SA/Lu 454/10, wyrok WSA w Rzeszowie z 23.3.2010 r. II SA/Rz 855/09 - cbosa). Regulacje zawarte w ustawie z 7.10.2022 r. nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu. Ustawa ta nie zmieniła bowiem odpowiednich przepisów kpa ani ustawy zmieniającej uswg, które doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do konstatacji, że tej sprawie organem właściwym jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wbrew stanowisku uczestnika postępowania w tej sprawie nie wystąpiło domniemanie prawne, zgodnie z którym wojewoda jest organem właściwym do załatwienia każdej sprawy związanej z szeroko rozumianym postępowaniem w przedmiocie scalenia i wymiany gruntów. Właściwość ta zależy bowiem, przede wszystkim, od przepisów zmieniających art. 3 ust. 1 uswg i przepisów przejściowych (w tym przypadku art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ppsa w zw. z 3 ust. 1 uswg w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, postanowił jak w sentencji.