I OW 101/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Marian Wolanin (spr.) NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie a Wojewodą Podkarpackim przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia skargi na bezczynność wierzyciela postanawia wskazać Wojewodę Podkarpackiego jako organ właściwy w sprawie.

PISMEM Z 5 CZERWCA 2025 R. SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE W RZESZOWIE WYSTĄPIŁO DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Z WNIOSKIEM O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU KOMPETENCYJNEGO ZAISTNIAŁEGO MIĘDZY TYM ORGANEM A WOJEWODĄ PODKARPACKIM W SPRAWIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO ROZPATRZENIA SKARGI J. W., DALEJ: ZAINTERESOWANY, NA BEZCZYNNOŚĆ WIERZYCIELA. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że pismem z 30 kwietnia 2025 r. Podkarpacki Inspektor Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego działający z upoważnienia Wojewody Podkarpackiego przekazał pismo zainteresowanego dotyczące braku wszczęcia przez Starostę Leżajskiego postępowania egzekucyjnego, mającego na celu realizację obowiązków wynikających z decyzji Wojewody Podkarpackiego z 21 marca 2024 r. o scaleniu gruntów wsi G., gmina G., powiat l. Żądanie zawarte we wniosku zainteresowanego dotyczy objęcia w posiadanie gruntów przydzielonych mu w wyniku scalenia, tj. obowiązku o charakterze niepieniężnym. W ocenie Inspektora oznaczało to, że organem egzekucyjnym i zarazem wierzycielem w zakresie tego obowiązku jest Starosta Leżajski. Jego zdaniem niezależnie od kwalifikacji pisma zainteresowanego jako ponaglenia w związku z bezczynnością organu egzekucyjnego czy wierzyciela organem właściwym do rozpatrzenia ponaglenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Starosty Leżajskiego, właściwego do wykonania egzekucji. Wnioskodawca nie podzielił tego stanowiska, uznając, że w sytuacji, gdy postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, to organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Podkarpacki wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że egzekucja obowiązków wynikających z decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów odbywa się w postępowaniu odrębnym prowadzonym na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która w zakresie właściwości instancyjnej odsyła do Kodeksu postępowania administracyjnego wskazującego, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą Podkarpackim. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe do rozpatrzenia skargi zainteresowanego na bezczynność wierzyciela. Mając na uwadze przedmiot sporu dotyczący braku wszczęcia postępowania egzekucyjnego po zakończonym scaleniu gruntów, należy wskazać, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2023 r. poz. 1197), dalej: u.s.w.g., w razie uniemożliwiania objęcia nowo wydzielonych gruntów w posiadanie albo niedotrzymywania terminów i zasad spłat należności ustalonych w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym miejscu należ y zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132, z późn. zm.), dalej: u.p.e.a., przewidują, że co do zasady w postępowaniu regulowanym tym aktem normatywnym oprócz organu egzekucyjnego występują dłużnik i wierzyciel, tj. podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.), tj. zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy, w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Pozostałe podmioty nie są stronami postępowania egzekucyjnego, przy czym ustawa może wyposażać te podmioty w określone uprawnienia. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że pismo zainteresowanego jako podmiotu niebędącego wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. nie może być traktowane jako ponaglenie na bezczynność organu egzekucyjnego w rozumieniu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. Zainteresowany nie jest bowiem stroną postępowania egzekucyjnego, a zatem nie przysługują mu uprawnienia strony wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji takiej pismo zainteresowanego należało uznać za skargę na bezczynność wierzyciela, o której mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 75/18, oraz komentarz do art. 6 u.p.e.a. teza 8, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wydanie 2). Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Z kolei w myśl art. 23 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji (§ 1). Organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (§ 4 pkt 2). Analiza powyższego przepisu wskazuje, że dla określenia organu nadzoru właściwego do rozpatrzenia skargi na bezczynność wierzyciela kluczowe jest wskazanie organu egzekucyjnego. Bowiem to organ nadzoru nad organem egzekucyjnym będzie właściwy do rozpatrzenia skargi zainteresowanego złożonej w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym – a takie obowiązki występują w rozpoznawanej sprawie – jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że ustawa – Postępowanie egzekucyjne w administracji nie zawiera szczególnej regulacji dotyczącej organów wyższego stopnia. W tym zakresie zatem należy stosownie do postanowień art. 18 § 1 pkt 2 u.p.e.a. zastosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis ten, jak wynika wprost z jego treści, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy odmiennego rozwiązania nie przewidziały odrębne ustawy. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.w.g. postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-8 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Zauważyć należy, że wprawdzie przepis art. 3 ust. 1 u.s.w.g. przewiduje wprost właściwość starostów i wojewodów do postępowania scaleniowego i zagospodarowania poscaleniowego, ale z logiki ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że postępowanie egzekucyjne zostało powierzone co do zasady organom, które były właściwe do nałożenia obowiązków podlegających wykonaniu w trybie przewidzianym przepisami tego aktu normatywnego. To bowiem te organy powinny być najbardziej zainteresowane wykonaniem obowiązków nałożonych wydanymi przez siebie aktami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie organem wyższego stopnia w postępowaniu egzekucyjnym powinien być inny organ niż organ wyższego stopnia występujący w postępowaniu scaleniowym, a na potrzeby postępowania egzekucyjnego należy utrzymywać całkowicie odrębny system organów, odmienny od systemu organów posiadających kompetencje do merytorycznego orzekania w określonego rodzaju sprawach, tym bardziej że zgodnie z art. 18 § 1 pkt 2 u.p.e.a. zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma miejsca wprost, ale odpowiednio, tj. z dopuszczalnymi modyfikacjami wynikającymi z charakteru tego postępowania. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za organ właściwy do rozpatrzenia skargi zainteresowanego na bezczynność wierzyciela należało uznać Wojewodę Podkarpackiego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.