I OSK 99/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1673/22 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 czerwca 2022 r. nr DO.1.7614.273.2022.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 17 czerwca 2022 r. nr DO.1.7614.273.2022.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 27 kwietnia 2022 r. nr NWIII.7533.414.2015; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 27 kwietnia 2022 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę W., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0016 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0009 ha, wydzielona z parceli nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb G., [...], zajętej pod drogę - ul. [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność H. S. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 16 lutego 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że sporna nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie stwierdził, że brak jest dowodów, aby w tej dacie nieruchomość ta stanowiła drogę publiczną. Wywiódł, że nazwa ul. [...] została nadana uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. i nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. 112). Według Ministra w zebranym materiale dowodowym nie znajduje oparcia twierdzenie, że wskazana w załączniku do ww. uchwały ul. [...] (boczna) w G. stanowi w istocie ulicę, która posiada aktualnie nazwę ul. [...]. W związku z czym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przejęcia spornej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, z późn. zm., dalej: "Pwurap"). Na decyzję Ministra Gmina W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność prywatną i leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego i była zajęta pod urządzoną jezdnię asfaltową. Sporne pozostawało czy ul. [...] została ujęta w uchwale z 1987 r. jako droga publiczna pod nazwą "[...] boczna", czy też z faktu, że nazwa "ul. [...]" została jej nadana uchwałą z 1986 r. należy wywodzić, że nie była drogą publiczną 31 grudnia 1998 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, już choćby pobieżna analiza akt sprawy, w tym w szczególności załącznika mapowego i treści uchwały z 1986 r. w konfrontacji z uchwałą z 1987 r. wskazuje, że żadna z nazw ulic objętych nieopublikowaną uchwałą z 1986 r. nie została ujęta w tej formie w uchwale z 1987 r. Powyższe wskazuje na zasadność argumentacji skarżącej. Poza tym, Sąd I instancji wskazał, że Gmina w toku postępowania, w tym przede wszystkim w odwołaniu podnosiła liczne okoliczności, które wymagają wyjaśnienia, a które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do wskazanych kwestii odniósł się ogólnie i lakonicznie, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego dodatkowego postępowania dowodowego/wyjaśniającego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, takie działanie organu jest niezgodne z zasadami postępowania, w tym przede wszystkim z art. 8 i art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy powołał się na wyroki sądów administracyjnych, które zostały wydane w innym postępowaniu i nie są wiążące w niniejszej sprawie. Nie jest bowiem wykluczone, że prawidłowe ustalenia stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie doprowadzą do odmiennych wniosków, niż te wskazane ww. wyrokach. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, całokształt przywołanych wyżej argumentów strony skarżącej, w tym powoływanie się na konkretne dokumenty urzędowe, wskazuje zatem, że wojewoda, a następnie minister, pobieżnie ocenili dostępny w aktach materiał dowodowy, jak i nie poczynili żadnych kroków w celu zweryfikowani twierdzeń Gminy, czym organy te naruszyły art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 73 ust. 1 Pwurap. Sąd Wojewódzki wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy odniosą się do każdego z zarzutów Gminy, w tym w szczególności do dokumentów urzędowych, z których wynika, że ul. [...] jest drogą publiczną, ustalą kiedy nadano jej ten status, odniosą się do przywołanych przez skarżącą decyzji wojewody zapadłych uprzednio w trybie art. 73 ust. 1 ustawy w stosunku do tej samej ulicy. W ramach prowadzonego z urzędu postępowania dowodowego ustalą jaka obecnie droga publiczna oznaczona numerem [...] widniejąca pod pozycją [...] w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie miasta T., stanowiącym załącznik do Uchwały z 31 marca 1987 r. została określona jako [...] /boczna/ w G.; alternatywnie jaki numer (wg dostępnych metryk/protokołów przekazania itp.) miała droga nosząca obecnie nazwę [...] zanim nadano jej aktualny numer. Jednocześnie Sąd I instancji podniósł, że na tym etapie sprawy nie przesądził jej wyniku, bo nie jest rolą Sądu rozpoznawanie sprawy za organ, poszukiwanie dowodów czy ocena materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Minister zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 Pwurap, poprzez wadliwe uznanie, że organy orzekające błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że zgromadzone w aktach sprawy dowody nie przesądzają o braku zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych 31 grudnia 1998r. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 Pwurap, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. W piśmie procesowym z 26 października 2023 r. Gmina W. wniosła o przeprowadzenie dowodu z treści uchwały nr [...] Rady Gminy W. z 30 marca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej nazwy ulic w T. na okoliczność, że ulica [...], której nazwę nadano uchwałą nr Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. [...] jest tożsama z ulicą [...] boczną, o której stanowi uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 31 marca 1987 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów wskazać należy, że zostały one oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty sporu, który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczająco dokładanie i wnikliwie zbadany przez organy orzekające dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 Pwurap. Mając na uwadze, że dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust.1 Pwurap decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., rozważania dotyczące omawianej kwestii należy rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 Pwurap przewidywał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Należy przy tym wyjaśnić, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W świetle tych regulacji - według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie ustawodawca podzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy). Ponadto powyższa ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy pomiędzy stronami niesporne pozostaje, że działki nr [...] i [...] we wskazanej powyżej dacie stanowiły własność osoby fizycznej – H. S., przejęcie tych działek w omawianym trybie wymaga wykazania, że ciąg komunikacyjny, w którego skład wchodziły, stanowił drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się zatem wokół ustalenia, czy przedmiotowe działki wchodzące w skład ul. [...] znajdują się na terenie drogi publicznej, a więc mogą zgodnie z art. 73 ust. 1 Pwurap stać się własnością Gminy W. z mocy prawa. Organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby ul. [...] została zaliczona do dróg publicznych. Organy te uznały bowiem, iż ul. [...] uzyskała swoją nazwę na podstawie uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. Podkreśliły, że nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w związku z czym nie można uznać, aby przepisami tej uchwały doszło do zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania konkretnych nazw ulic w uchwale zaliczającej je do dróg publicznych nie może powodować, że ulice te nie uzyskały takiego charakteru, a jedynie może wskazywać na wady metodologiczne w sporządzeniu tej uchwały. W sytuacji, w której uchwała o zaliczeniu poszczególnych ulic nie posługuje się ich nazwami nadanymi wcześniejszą o trzy miesiące uchwałą, powinnością organów było ustalenie czy droga oznaczona numerem [...] i opisana jako ul. [...] boczna nie jest tożsama z ul. [...] na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zasadnie przy tym Sąd Wojewódzki wskazał, że przy określeniu statusu prawnego tej drogi mogą być pomocne konkretne dokumenty urzędowe wskazywane przez Gminę W. Należy wreszcie odnotować, że w przypadku, gdyby ul. [...] nie została ostatecznie zaliczona do dróg publicznych na podstawie uchwały z 1987 r., sprawdzenia wymagało, czy zaliczenie takie nie nastąpiło innym dokumentem wydanym przed 31 grudnia 1998 r. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że odmowa stwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności spornych działek wyłącznie z uwagi na niewymienienie w uchwale z 1987 r. nazwy ulicy, w której skład wchodzą sporne działki, stanowi rozstrzygnięcie przedwczesne i wydane w nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe jest dopiero po ostatecznym ustaleniu, czy ul. [...] została przed 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych, czy nie. Przy czym podkreślić należy, że w aktualnych okolicznościach sprawy szczególnej uwadze organu poddana powinna być treść § 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z 30 marca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. dotyczącej nadania nazw i ulic w T. W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 Pwurap oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. należało uznać za niezasadne. Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 Pwurap. Odnotowania bowiem wymaga, że Sąd Wojewódzki uchylając decyzje organów obu instancji, nie stwierdził, że w sprawie zaszły przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 Pwurap, a jedynie nakazał prawidłowe i dogłębne zbadanie czy droga, w której skład wchodzą sporne działki, została zaliczona do dróg publicznych, tj. ustalenie stanu faktycznego w sprawie w sposób dający podstawy do stwierdzenia (w zależności od ustaleń), że w sprawie doszło bądź nie doszło do przejęcia własności spornych działek w trybie art. 73 ust. 1 Pwurap. Zastosowanie przywołanego przepisu będzie możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.