I OSK 3082/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1756/22 w sprawie ze skargi H. Ś. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1756/22 oddalił skargę H. Ś. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1-2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie naruszenia wymienionych przepisów przez organ i zaakceptowanie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, mimo że strona skarżąca spełniła przesłanki implikujące przywrócenie tego terminu, w szczególności uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a zwłaszcza nieuwzględnienia przez organ powodów spowodowanych występowaniem COVID-19, podczas gdy przesłanka ta powinna być rozpatrywana w okolicznościach stanu pandemii; 2) art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA jego niezastosowania przez organ i rozpatrzenia wątpliwości dotyczących uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiło z winy strony skarżącej, ale na jej niekorzyść; 3) art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie prowadzenia przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez podważanie stanu chorobowego strony skarżącej i wykluczenie prawdopodobieństwa choroby, podczas gdy był to okres nasilającej się pandemii. Wobec wyżej sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (poprzez jej uwzględnienie) stosownie do art. 188 P.p.s.a.; 2) zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Ust. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Ust. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, organ w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 powołanej ustawy i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu oraz wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu – co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 23 marca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii zawiadomił H. Ś., że jej odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 września 2021 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Jednocześnie organ wyznaczył termin trzydziestu dni – od doręczenia pisma – na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazano również, że we wniosku należy uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. gdyż rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu zostało poprzedzone zawiadomieniem organu o uchybieniu terminu oraz wyznaczono stronie termin na złożenie wniosku. Zastosowanie wskazanych przepisów nie oznacza jednak, że już sam stan epidemii zobowiązuje organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19, powinno być bowiem prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. K.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2458/23, z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II GSK 39/24 oraz z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 44/25). Dla uprawdopodobnienia braku winy o którym mowa jest w art. 58 § 1 K.p.a., wymagane natomiast jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia. W świetle tego przepisu, tylko w sytuacji, gdy strona dołożyła wszelkiej staranności i dbałości o swoje interesy, a niedopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody, w danych warunkach nie do przezwyciężenia, można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Dopuszczenie się przez stronę chociażby lekkiego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2539/20 oraz z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III FSK 303/22). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 317/23). Nie każdy natomiast stan choroby może stanowić usprawiedliwienie uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Przyczyną uzasadniającą przywrócenie terminu będzie choroba nagła (wymagająca leżenia, pobytu w szpitalu) oraz uniemożliwiająca złożenie odwołania osobiście przez stronę lub zlecenie dokonania czynności procesowej przez inną osobę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 761/19). Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek podmiotu, który uchybił terminowi, w którym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii, że przedstawione przez skarżącą okoliczności związane z uchybieniem terminu, w tym złe samopoczucie, podeszły wiek jak również obawa przed zarażeniem chorobą wywołaną wirusem SARS-CoV2, nie stanowią przesłanek, które uprawdopodabniałyby brak winy w niezachowaniu przez stronę terminu do wniesienia odwołania bowiem nie są to okoliczności nagłe, czy też tego rodzaju, które - przy zachowaniu należytej staranności - nie pozwoliłyby na dokonanie takiej czynności jak wniesienie odwołania. Z powyższą oceną należy się zgodzić. Bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikałyby jej problemy zdrowotne umożliwiające dokonanie czynności procesowej w terminie. Przedstawienie i uwiarygodnienie okoliczności, które strona wskazuje jako powody niedokonania czynności w terminie obciąża samą stronę bowiem to ona jest zainteresowana przywróceniem terminu do wniesienia odwołania. Nie było zatem rolą organu poszukiwanie argumentów, czy też gromadzenie dowodów na poparcie braku winy skarżącej w uchybieniu terminu, gdyż ciężar uprawdopodobnienia braku winy spoczywa na stronie. Zatem w sytuacji gdy skarżąca nie przedstawia żadnych dokumentów stwierdzających czy choćby uprawdopodabniających okoliczność zachorowania w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 września 2021 r., tj. od 4 do 18 października 2021 r. to uznać należało, że nie wykazała ona faktu choroby, którą wskazywała jako przyczynę uchybienia terminowi. Nie wykazała więc okoliczności świadczącej o braku winy w uchybieniu terminu a wobec tego należało odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przesłanka z art. 58 § 1 K.p.a. nie została zatem spełniona. Odnosząc się do argumentów związanych ze stanem epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w czasie obowiązywania stanu epidemii COVID-19 występowały utrudnienia w dostępie do urzędów i usług, jednakże sam fakt istnienia stanu epidemii i związane z nim obostrzenia nie mogą bezwzględnie usprawiedliwiać i uzasadniać w każdym przypadku naruszenia obowiązujących przepisów, w tym dotyczących przekroczenia terminów procesowych. Z twierdzeń skarżącej nie wynika, aby podejmowała próby nadania przesyłki zawierającej odwołanie od decyzji z dnia 23 września 2021 r. i nie wyjaśniła konkretnie jakie to obostrzenia i zakazy uniemożliwiły jej (bez jej winy) wniesienie odwołania, a zatem ogólnikowe odwoływanie się do występujących problemów z działalnością Poczty Polskiej nie mogły stanowić podstawy do przywrócenia terminu. Nie można przy tym pominąć, na co zasadnie zwrócił uwagę Minister Rozwoju i Technologii oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżąca stawiła się w siedzibie Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 19 października 2021 r. i złożyła osobiście odwołanie. W świetle zaistniałych okoliczności oraz ogólnej argumentacji skarżącej, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że wskazywany stan epidemii COVID-19 i związany z nim stan zdrowia skarżącej, mógł stanowić obiektywnie istniejącą przeszkodę w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania. To strona zainteresowana musi wykazać, że w tej konkretnej sprawie wystąpiły obiektywne i niezależne od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Także powoływanie się na obawę przed zarażeniem koronawirusem i "podeszły wiek" nie może stanowić skutecznej podstawy do stwierdzenia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Wymagane jest w tym zakresie wykazanie, że powoływane okoliczności stanowiły niemożliwą do przezwyciężenia przyczynę niedochowania terminu. Konieczne jest zatem w takim przypadku wykazanie przez wnioskodawcę, że stan zdrowia związany z wiekiem był takiego rodzaju, że nie pozwalał na terminowe wykonanie czynności. Nie każda choroba, czy też sam w sobie "podeszły wiek" strony, jest przeszkodą do terminowego dokonania określonej czynności procesowej. W tym zakresie skarżąca najpóźniej w skardze kasacyjnej nie uprawdopodobniła zaistnienia takiego jej stanu (np. psychofizycznego), który miałaby taki wpływ na stan jej zdrowia, który uniemożliwiałby prawidłowe działanie. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. są niezasadne. Ponadto, w pkt 2 i 3 zarzutów skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązano z art. 8 § 1 K.p.a. odnoszącym się do zasady zaufania do władzy publicznej oraz art. 81a § 1 K.p.a. stanowiącym o zasadzie rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Celem art. 81a § 1 K.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego typu sytuacją. Orzekanie natomiast niezgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej nie stanowi o braku pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Słusznego interesu strony nie można bowiem utożsamiać z rozstrzygnięciem odmiennym od stanowiska zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie ogólnej zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.