I OSK 98/24

Dnia 16 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 530/23 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO/PA/430/1144/2023 w przedmiocie opłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz P. C. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 października 2023 r. oddalił skargę P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 27 kwietnia 2023 r. nr SKO/PA/430/1144/2023 w przedmiocie opłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 30 stycznia 2023 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. a, ust. 2d, ust. 2, art. 62 ust. 2, art. 64 pkt 2 i pkt 3, art. 103 ust. 2, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. zwanej dalej: "u.p.s."), Prezydent Miasta Szczecin orzekł w następujący sposób: 1. od 1 grudnia 2022 r. ustalił dla P. C. (zwanego dalej: "stroną" lub "skarżącym") miesięczną opłatę za pobyt K. C. w w kwocie 1.513,73 zł miesięcznie; 2. odmówił stronie całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt K. C. w DPS; 3. zwolnił częściowo stronę z odpłatności za pobyt K. C. w DPS do kwoty 200 zł miesięcznie od 1 grudnia 2022 r. do 30 listopada 2024 r., 4. odpłatność określona: - w pkt 3 obowiązuje od 1 grudnia 2022 r. i za okres od dnia 1 grudnia 2022 r. do 28 lutego 2023 r. płatna będzie do 28 lutego 2023 r. na wskazany przez organ rachunek bankowy, - w pkt 1 obowiązuje od 1 grudnia 2024 r. i płatna będzie do 10 dnia każdego miesiąca na wskazany przez organ rachunek bankowy. W wyniku rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 27 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z 30 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wskazało, że 6 czerwca 2022 r. wydana została decyzja o umieszczeniu babci strony w DPS. Na podstawie odrębnej decyzji z tej samej daty, tj. 6 czerwca 2022 r., ustalono wysokość odpłatności jaką zobowiązana jest ponosić babcia strony za pobyt w DPS na kwotę 1.186,37 zł miesięcznie, co stanowi 70% dochodu tej osoby. Koszt pobytu babci strony w DPS wynosi 5.600 zł miesięcznie. Mieszkanka DPS nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w placówce, co powoduje, iż na zstępnych spoczywa z mocy prawa obowiązek uiszczania odpłatności zgodnie z zasadami określonymi w art. 61 ust. 2 u.p.s. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ustalony dochód strony wynosi 3.841,73 zł miesięcznie i przekracza 300 % kryterium dla osoby samotnie gospodarującej o kwotę 1.513,73 zł miesięcznie i taką odpłatność strona jest zobowiązana wnosić za pobyt babci w DPS. Skarżący podczas wywiadu środowiskowego oświadczył, że nie deklaruje dopłaty do pobytu babci w domu pomocy społecznej oraz nie wyraził zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Domagał się całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt babci w DPS z uwagi na ustanie więzi rodzinnych i emocjonalnych oraz wieloletni brak kontaktu. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że brak jest w ustalonym stanie faktycznym podstaw do całkowitego zwolnienia strony z ponoszenia odpłatności za pobyt babci w DPS. Jednakże słusznie organ I instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki, o której mowa w art. 64 pkt 3 u.p.s., tj. utrzymywania się rodziny z jednego dochodu, co stanowi uzasadnioną okoliczność do częściowego zwolnienia strony z ponoszenia odpłatności za pobyt babci w DPS do kwoty 200 zł miesięcznie. Kwota ta jest kwotą możliwą do zrealizowania przy uwzględnieniu obecnych dochodów oraz wszystkich uzasadnionych kosztów i wykazanych wydatków jakie obciążają budżet strony. Według organu II instancji, podnoszona przez stronę okoliczność - braku kontaktu i utrzymywania więzi rodzinnych z babcią- nie została wymieniona w treści art. 64 u.p.s., nie jest to bowiem ani przypadek rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do DPS lub mieszkańca DPS obowiązku alimentacyjnego ani przypadek rażącego naruszenia innych obowiązków rodzinnych (art. 64 pkt 7 u.p.s.). Argumentacja strony opiera się na przyjęciu, że skoro nie utrzymywała kontaktów z babcią to nie ma zamiaru partycypować w ustawowych kosztach związanych ze skierowaniem członka jego rodziny do DPS. Tymczasem skorzystanie z regulacji określonej w art. 64 pkt 7 u.p.s. musi być zastrzeżone dla wyjątkowych sytuacji, w których osoby skierowane do DPS wykazały się szczególną niewdzięcznością względem osób, które mają ponosić koszty ich skierowania do powyższych placówek, lub też w przypadku ustalenia braku jakiejkolwiek więzi rodzinnej na przestrzeni lat, czego w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał. P. C. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z 27 kwietnia 2023 r W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "P.p.s.a."). Wskazał, że kwestią sporną w sprawie pozostaje zasadność obciążenia skarżącego opłatą za pobyt babci w DPS przy uwzględnieniu instytucji zwolnienia z opłat. Skarżący uważa, że powinien być całkowicie zwolniony od opłaty za pobyt babci w DPS z uwagi na brak więzi oraz relacji społeczno-emocjonalnych skarżącego z osobą umieszczoną w DPS. Skarżący argumentował, że odkąd pamięta, rodzice skarżącego, ani on sam, nie mieli żadnych relacji, ani kontaktów rodzinnych z osoba umieszczoną w DPS. Osoba ta w żaden sposób nie uczestniczyła w życiu rodziny skarżącego, tym samym nie pełniła wobec skarżącego roli społecznej babci, zarówno, gdy był dzieckiem, jaki i w chwili obecnej. Z treści skargi nie wynika, żeby skarżący kwestionował prawidłowość częściowego zwolnienia go przez organ I instancji z kosztów pobytu w DPS, z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 64 pkt 3 u.p.s. Powołane przez skarżącego okoliczności dotyczące jego relacji z babcią uzasadniające zwolnienie od całkowitego ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, należało zbadać w świetle przesłanek wymienionych w art. 64 pkt 7 u.p.s. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ poddał ocenie żądanie strony z uwzględnieniem ww. przepisu. Okoliczności wymienione w tym przepisie powinny mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny. Biorąc pod uwagę treść twierdzeń skarżącego, WSA zwrócił uwagę, że podnoszone przez niego okoliczności nie dotyczą zaniedbań w obowiązku alimentacyjnym. Dlatego do wyjaśnienia pozostawało, czy podnoszone okoliczności mieściły się w zakresie "innych obowiązków rodzinnych", które muszą być wykazane dowodami. Organ musi mieć wiedzę o okolicznościach przemawiających za zastosowaniem instytucji zwolnienia od ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jak również możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Uwzględniając, że jak podnosi skarżący nie ma żadnych relacji oraz więzi społeczno-emocjonalnych z umieszczona w DPS jego babcią i przywołuje to negatywne, i bolesne odczucia u skarżącego, to na poparcie podnoszonych okoliczności nie mogło być wystarczające złożone przez skarżącego oświadczenie o ww. treści. Nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący, który reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika, pozyskał oświadczenia członków rodziny lub inne dokumenty na potwierdzenie przesłanki z art. 64 pkt 7 u.p.s., a które mógłby zweryfikować organ badający sprawę. Dowodów tego rodzaju skarżący organowi nie przedstawił, co tylko potwierdza prawidłowość stanowiska organu, że nie zaistniała w kontrolowanej sprawie przesłanka z art. 64 ust. 7 u.p.s., warunkująca zwolnienie w całości z opłat za pobyt osoby bliskiej w DPS. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 64 pkt 7 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s., polegające na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie, że K. C. rażąco naruszyła obowiązki rodzinne względem skarżącego, co stanowi przesłankę do zwolnienia z opłaty skarżącego całkowicie, a także zawężenie przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s. wyłącznie do aspektu materialnego sytuacji skarżącego, nieuwzględnienie szczególnej sytuacji pomiędzy skarżącym, a K. C., podczas gdy sytuacja rodzinna skarżącego jest ukształtowana w sposób szczególny, co powoduje konieczność zastosowania przepisów prawa materialnego poprzez uwzględnienie skargi skarżącego i całkowite zwolnienie skarżącego z opłatności za pobyt K. C. w domu pomocy społecznej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 i art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niezbadanie i nieocenienie jego legalności w kontekście zajścia przesłanek uzasadniających zwolnienie skarżącego z opłatności za pobyt K. C. w Domu Opieki Społecznej poprzez uznanie, że sytuacja materialna skarżącego jest odpowiednia do opłatności pobytu K. C. w Domu Opieki Społecznej, a także niedokonanie oceny sytuacji rodzinnej pomiędzy skarżącym, a K. C., podczas gdy występuje konieczność dokonania dokładnej kontroli przez organy rozstrzygające o sytuacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. zwanej dalej: "u.p.s."). Zgodnie z art. 64 u.p.s. Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Organ podejmując decyzję na podstawie art. 64 u.p.s. działa w ramach uznania administracyjnego. Należy to odczytywać jako możliwość wyboru przez organ administracyjny sposobu rozstrzygnięcia sprawy, które uznaje za najwłaściwsze, co oczywiście nie oznacza jego dowolności w tym zakresie. Dlatego też kontrola sądowa aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy wydanie takiej decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej (w szczególności, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym prowadzącym do pełnego zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy) oraz czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne przyznające organowi dyskrecjonalne uprawnienie w ramach rozstrzygnięcia sprawy. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także uwzględnia zasady celowości, sprawiedliwości oraz szczególne cechy stanu faktycznego (ibid., s. 413). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli decyzji uznaniowej. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasada równości co do prawa. Zgodnie z powołanym art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. "Pojęcie interesu społecznego jest trudne do sprecyzowania. Przyjmuje się, że "interes społeczny" jest klauzulą generalną, tj. stanowi zwrot językowy będący częścią przepisu prawnego, służący uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych (szerzej na temat klauzul generalnych zob. A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, LEX 2013). Pojęcie to uzyskuje treść poprzez odniesienie do konkretnego przypadku. Powołanie się przez organ administracji na interes społeczny wymaga wskazania, na czym polega interes społeczny w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57)." (P. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7.). W odniesieniu do interesu obywateli ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania tylko tego, który jest "słuszny". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nie można uznać, iż interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on zarazem w interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 1995 r., SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845). Okoliczności wymienione w art. 64 u.p.s. podane zostały jedynie przykładowo i nie stanowią one katalogu zamkniętego. Zatem badając w niniejszej sprawie wystąpienie przesłanek z art. 64 pkt 7 u.p.s. organy zobowiązane były przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, uprzednio jednak winny wezwać skarżącego do dostarczenia odpowiednich dowodów, na przykład poprzez wskazanie świadków (osób zorientowanych w relacjach rodzinnych), którzy mogliby potwierdzić określone okoliczności. Jednocześnie w tym samym piśmie poinformować należało, że rażące naruszenie obowiązków rodzinnych przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty nie może polegać tylko na zerwaniu kontaktów, ale winno być czymś cięższym gatunkowo, o drastycznym charakterze. Chodzi tu o obiektywnie społecznie potępiane działania, takie jak wszczynanie awantur, ubliżanie, rzucanie wyzwisk, używanie przemocy fizycznej, brak jakiegokolwiek zainteresowania losem członka rodziny, w tym zupełny brak wsparcia i pomocy w sytuacjach tego wymagających. W pouczeniu winna znaleźć się również informację, że jako dowód zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dopuścić można wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Analiza akt pozwoliła na stwierdzenie, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie dopełniono tych wymogów, mimo iż P. C. w tym stadium uczestniczył sam, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący kasacyjnie dopiero przed sądem zdecydował się na podejmowanie czynności poprzez fachowego pełnomocnika. Jednak zgłoszenie dowodów na tym etapie sprawy, co oczywiste było niedopuszczalne. Na kanwie powyższych rozważań należało przyjąć, że Kontrolowany Sąd wadliwie pominął przedwczesne przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że skarżący kasacyjnie nie wykazał spełnienia przesłanki zwolnienia, o której mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s. Słusznie więc w kasacji wskazano na naruszenie tego przepisu. Mając na względzie powyższe, uznając jednocześnie sprawę za dostatecznie wyjaśnioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 200 P.p.s.a.