I OSK 948/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Dziecka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1687/23 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023r. nr KOC/575/Sr/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1687/23 oddalił skargę M.T. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 czerwca 2023 r., nr KOC/575/Sr/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, decyzją z 28 czerwca 2023 r., nr KOC/575/Sr/23 stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 kwietnia 2021 r., nr ŚR/001436/SP/04/2021 zmienionej decyzją z 13 stycznia 2022 r., nr ŚR/000225/SP/01/2022 - przyznającej M.T. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko D.T. na okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 31 marca 2025 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że 26 stycznia 2023 r. do Kolegium wpłynął wniosek Prezydenta m.st. Warszawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 9 kwietnia 2021 r., w uzasadnieniu którego wskazano, że 6 kwietnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Z załączonego do wniosku orzeczenia, którego ważność wygasa w dniu 1 marca 2025 r., wynikało, że niepełnosprawność dziecka powstała od urodzenia. W tym orzeczeniu przewidziano w pkt 8 konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. W dniu 9 kwietnia 2021 r. organ I instancji wydał decyzję przyznającą skarżącemu przedmiotowe świadczenie w okresie od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 31 marca 2025 r. Decyzję tę wydano pomimo braku w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazania w pkt 7 na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, która wymagana jest przepisem art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z coroczną waloryzacją świadczenia w dniu 4 stycznia 2023 r. nastąpiła weryfikacja w systemach teleinformatycznych EKSMON, które wykazały brak wymaganego pkt 7 w orzeczeniu o niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium wyjaśniło, że decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne nie jest decyzją uznaniową. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić jedynie wówczas, gdy są spełnione wszystkie przesłanki ustawowe do jego przyznania określone przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jednym zaś z wymogów przyznania przedmiotowego świadczenia, przewidzianym art. 17 ust. 1 tej ustawy, jest legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podstawą wydania decyzji z 9 kwietnia 2021 r. było orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z 1 marca 2021 r. nr D/14974/14/20 o niepełnosprawności, które zostało wydane do dnia 1 marca 2025 r. W orzeczeniu tym wskazano, że wymagana jest konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8), jednakże w pkt 7 nie wskazano, że jest wymagana konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W dniu wydania kwestionowanej decyzji nie był zatem spełniony wyżej wymieniony wymóg, tj. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta z 9 kwietnia 2021 r. w sposób rażący naruszyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie tej wady obliguje organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, co oznacza, że decyzja ta zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od momentu jej wydania. W skardze na decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Do postępowania przystąpił Rzecznik Praw Dziecka, także wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 9 kwietnia 2021 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim Rzecznik zauważył, że skarżący pozostawał w przeświadczeniu, że treść orzeczenia o niepełnosprawności syna predysponuje go do przedmiotowego świadczenia, czego wyrazem było złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, pomimo, że decyzja została wydana 9 kwietnia 2021 r., to dopiero w styczniu 2023 r. organ dostrzegł, w oparciu o dane w systemie EKSMON, że dokonana przez niego 10 miesięcy wcześniej ocena zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie spowodowała przyznanie skarżącemu świadczenia mimo braku w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka wskazania wynikającego z pkt 7. Rzecznik wskazał również, że w skład czteroosobowej rodziny skarżącego wchodzi dwoje dzieci z niepełnosprawnością, na które pobierano świadczenie pielęgnacyjne. W swoim piśmie procesowym z 5 grudnia 2023 r. skarżący podał, że organ wszczął postępowanie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, co sprawi, że skarżący nie będą mieli środków do utrzymania rodziny oraz chorych dzieci, które urodziły się niepełnosprawne i w rzeczywistości nie zmieniło się nic - poza formalnym uznaniem stanu chorobowego u dzieci. Skarżący nie rozumieją dlaczego mają ponosić konsekwencje błędnych decyzji urzędniczych, a do tego nie zostali pouczeni przy składaniu wniosków o te świadczenia na dzieci o art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że nawet błędna decyzja urzędnika będzie skutkować zwrotem świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając rozumienie przesłanek rażącego naruszenia prawa, jako warunku do stwierdzenia nieważności decyzji uznał, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 9 kwietnia 2021 r., zmieniona decyzją z 13 stycznia 2022 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.). Brzmienie przepisu jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki 1) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo 2) orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: a) konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz b) konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że skarżący do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dołączył orzeczenie z 1 marca 2021 r. o niepełnosprawności syna, w którym wskazano, że nie jest wymagana konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji. W dniu wydania decyzji z 9 kwietnia 2021 r. nie był zatem spełniony jeden z wymogów przyznania świadczenia określony w art. 17 ust. 1 ustawy. Kwestionowana decyzja organu I instancji narusza przepis art. 17 ust. 1 ustawy w sposób rażący, a zatem jest obarczona kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na skutek błędu pracownika, w sposób oczywisty, widoczny na pierwszy rzut oka, dokonano wadliwej subsumcji stanu faktycznego sprawy z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa materialnego, co powoduje, że rozstrzygnięcie Prezydenta wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W odniesieniu do sytuacji materialnej rodziny skarżącego, Sąd zauważył, że kwestia ta może być podnoszona w kolejnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Dziecka wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zmianę zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, w obu przypadkach wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.), art. 7a, art. 8 §1 i art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 u.ś.r. przez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej przy ocenie legalności decyzji i uznanie, że decyzja SKO odpowiada prawu, bowiem w ocenie Sądu spełnione zostały łącznie przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 S 1 pkt 2 k.p.a., w postaci oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu oraz skutków ekonomiczno-gospodarczych, podczas gdy: a) w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka oczywistości naruszenia prawa, z tego względu, że orzeczenie z 1.03.2021 r., mimo że nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, mogło budzić uzasadnione wątpliwości w związku z tym, że było sporządzane wyłącznie na podstawie dokumentacji lekarskiej w trybie zaocznym, tj. bez badania przedmiotowo-podmiotowego dziecka, które cierpiało na szereg chorób współzależnych, a różniło się co do treści od wcześniejszych orzeczeń wydanych wobec dziecka. które zawierały potwierdzenia występowania przesłanki wskazanej w tzw. pkt 7 orzeczenia, w związku z występowaniem choroby o podłożu genetycznym, jak i przesłanki wskazanej w pkt 8 orzeczenia; b) ewentualne wątpliwości, co do charakteru orzeczenia z 1.03.2021 r., jako decydujące o przesłance "oczywistości naruszenia" powinny być zgodnie z art. 7a k.p.a. rozstrzygane na korzyść uczestnika, a więc powinny rozstrzygać o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 9 kwietnia 2021 r.; c) o braku oczywistości naruszenia w kontekście wydania w trybie zaocznym orzeczenia z 1.03.2021 r. świadczy też brak odniesienia się do zmiany w pkt 7 w uzasadnieniu tego orzeczenia, brak wezwania uczestnika do uzupełnienia braków formalnych na etapie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia, a następnie niedostrzeżenie braków w ramach zmian tej decyzji w dniu 13.01.2022 r.; d) orzeczenie o niepełnosprawności z 1.03.2021 r. zostało wydane w trybie zaocznym, w związku z pandemią Covid-19, blisko 6 miesięcy po złożeniu wniosku przez uczestnika, w związku z utratą ważności poprzedniego orzeczenia, a tym samym uczestnik miał utrudnioną możliwość wzruszenia tego orzeczenia, bowiem jego zakwestionowanie oznaczałoby ryzyko braku jakiegokolwiek wsparcia dla niepełnosprawnego dziecka; e) istnienie wątpliwości co do ewentualnej wadliwości orzeczenia z 1.03.2021 r. powinno było być objęte badaniem prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych przez organ I instancji w oparciu o art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co powinien dostrzec Sąd przy weryfikacji prawidłowości postępowania nieważnościowego; f) niezależnie od braku spełnienia przesłanki "oczywistości naruszenia", w niniejszej sprawie nie została również spełniona przesłanka wystąpienia skutków, w związku z którymi nie byłoby możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, która to przesłanka jest warunkiem koniecznym dla wystąpienia wady nieważności decyzji; g) uczestnik, sam będąc osobą niepełnosprawną zużył świadczenie pielęgnacyjne na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, więc pozostawienie skutków decyzji o przyznaniu świadczenia w obrocie prawnym, nie tylko nie stanowiłoby rażącego naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, ale wręcz odwrotnie - byłoby zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, zasadą pomocy rodzinie ze strony państwa wskazaną w art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz obowiązkiem zapewnienia ochrony praw dziecka wynikającego z art. 72 ust. 1 Konstytucji; h) przy ocenie charakteru skutków decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jako przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomocniczo należy wskazać na świadome wyłączenie przez ustawodawcę obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia w przypadkach, o których mowa w art. 411 pkt 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610; dalej: k.c.), tj. gdy spełnienie świadczenia czyni zadość zasadom współżycia społecznego; i) na gruncie prawa administracyjnego przy ocenie charakteru skutków decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, w kontekście zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., analogiczną rolę do przesłanki wskazanej w art. 411 pkt 2 k.c. spełniają interes społeczny i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., te zaś nie sprzeciwiają się pozostawieniu w obrocie prawnym skutków decyzji o przyznaniu świadczenia, które już wystąpiły tj. od dnia 1.03.2021 r. do dnia powzięcia przez organ I instancji informacji o wydaniu orzeczenia o odmowie stwierdzenia niepełnosprawności dziecka; j) w zakresie ochrony interesu fiskalnego, który może być rozpatrywany w ramach szerszej kategorii interesu społecznego, wystarczające byłoby uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w związku z wydaniem w dniu 13.03.2023 r. orzeczenia o odmowie stwierdzenia niepełnosprawności; k) stwierdzone w decyzji SKO naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. miało mniejszą lub co najwyżej porównywalną wagę w stosunku do stabilności decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a., a tym samym nie mogło być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - przez brak wskazania przez Sąd w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek motywów rozstrzygnięcia dotyczących, podniesionego przez uczestnika, zarzutu niemożności stwierdzenia nieważności ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, związanych z całkowitym zbyciem świadczenia pielęgnacyjnego na utrzymanie uczestnika opiekującego się niepełnosprawnym dzieckiem, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie. II. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię tych przepisów przy ustalaniu wzorca kontroli legalności wobec decyzji SKO, polegającą na uznaniu przez Sąd, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty oraz uznania, że pobranie przez uczestnika świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie decyzji o przyznaniu świadczenia jest niemożliwe do pogodzenia z demokratycznym porządkiem prawnym, pomimo że: a) orzeczenie o niepełnosprawności z 1.03.2021 r. stało w sprzeczności z wcześniejszymi orzeczeniami o niepełnosprawności, a nie zostało poprzedzone pełnym badaniem przedmiotowo-podmiotowym dziecka, które umożliwiłoby prawidłową ocenę skutków wszystkich istniejących chorób; b) już samo zaistnienie wątpliwości opisanych w pkt a niniejszego zarzutu, powodowało brak możliwości stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa, a dodatkowo zgodnie z art. 7a k.p.a. wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść strony, c) pobranie świadczenia pielęgnacyjnego przez niepełnosprawnego opiekuna niepełnosprawnego dziecka nie może być uznane za rażąco sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Dziecka podkreślił, że Sąd nie powinien był poprzestawać jedynie na analizie formalnej treści orzeczenia z 1.03.2021 r., ale uwzględnić również szczególny tryb i moment w jakim to orzeczenie zostało wydane, co implikowało konieczność zachowania szczególnej ostrożności przy ocenie, czy samo orzeczenie nie było obarczone wadą. W ocenie Rzecznika, zarówno ocena interesu społecznego jak i interesu prywatnego wskazują, że nie występuje rażące naruszenie któregokolwiek z nich. Dodatkowo skutek w postaci pomocy finansowej dla rodzica opiekującego się niepełnosprawnym dzieckiem znajduje ochronę w ramach zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, zasady pomocy rodzinie ze strony państwa wskazanej w art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz obowiązku zapewnienia ochrony praw dziecka wynikającego z art. 72 ust. 1 Konstytucji. Tym samym skutek ten nie jest sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie było działaniem nadmiernym w stosunku do wagi stwierdzonego naruszenia prawa, a jednocześnie działaniem, które naruszało zaufanie obywatela do działań organów państwa i stabilność obrotu wynikającą z decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie uczestnik sformułował w ramach skargi zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a w związku z wystąpieniem nieodwracalnych skutków prawnych. Tymczasem Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku nie odniósł się do powyższego zarzutu. Podsumowując argumentację skargi kasacyjnej Rzecznik wskazał, że w rezultacie prawidłowo dokonanej rekonstrukcji wzorca kontroli, Sąd powinien był uznać, że w niniejszej sprawie, co najmniej nie zaszła sprzeczność skutków decyzji o przyznaniu świadczenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Wystarczającą sankcją związaną ze stwierdzonym naruszeniem, byłoby zaś uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia na podstawie art. 31 ust. 1 u.ś.r., w związku z wydaniem w dniu 13 marca 2023 r. orzeczenia o odmowie stwierdzenia niepełnosprawności. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty podlegają uwzględnieniu. Nie są trafne i skuteczne zarzuty Rzecznika Praw Dziecka dotyczące okoliczności wydania i treści zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności wydanym dla dziecka przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Orzeczenie to nie podlega weryfikacji przez organ orzekający o przyznaniu świadczenia rodzinnego, jak też przez sąd administracyjny, ani co do procedury jego podjęcia, ani co do trafności zawartego w nim rozstrzygnięcia. Postawione w tym kontekście zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Zarzuty naruszenia art. 8 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. nie zostały uzasadnione, wobec czego nie jest możliwe rzeczowe ich rozpoznanie, nie zostało bowiem wyjaśnione, na czym miałoby polegać ich naruszenie przez Sąd I instancji. Ze względu na swą treść orzeczenie o niepełnosprawności nie podlegało także wezwaniu do usunięcia braków formalnych. Jeżeli w ocenie Rzecznika orzeczenie to budziło zastrzeżenia, winien był udzielić stronie wsparcia w czynnościach mających na celu jego weryfikację i zmianę. Do przedłożonego orzeczenia nie znajduje też zastosowania art. 7a k.p.a., który dotyczy sytuacji istnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, a zatem etapu interpretacji przepisu prawa, a nie aktu jego stosowania. Przy wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie ma również podstaw prawnych do stosowania art. 411 pkt 2 k.c., zarzut jego naruszenia nie mógł zatem odnieść skutku. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Negatywną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadniającą stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne, ale skutki prawne, czyli następstwa w sferze praw i obowiązków, ukształtowane na podstawie decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Całkowite zużycie pobranego świadczenia na utrzymanie rodziny skarżącego, a w konsekwencji brak tych środków, jest skutkiem faktycznym, a nie prawnym. Należy również podzielić przyjmowane stanowisko, że o nieodwracalności skutku prawnego wywołanego przez decyzję można mówić wówczas, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 156). Decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wywołuje skutek w postaci prawa do wypłaty kwoty świadczenia, jak też w postaci objęcia opiekuna ubezpieczeniem społecznym. Wszystkie te skutki prawne dają się usunąć w drodze administracyjnej. Za zasadne natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty Rzecznika Praw Dziecka, odnoszące się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niewłaściwego przyjęcia, że okoliczności zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. w okolicznościach niniejszej sprawy odpowiadają kryteriom rażącego naruszenia prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Organ uznał, że decyzja przyznająca świadczenie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem przedłożone orzeczenie o niepełnosprawności małoletniego nie zawierało wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jest to wymóg o charakterze materialnoprawnym, stanowi o nim przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyznanie w takiej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi dziecka nie powinno mieć miejsca. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ winien dojść do przekonania, że nie jest spełniona przesłanka ustawowa i odmówić przyznania świadczenia. Akta sprawy dokumentują jednak sytuację odmienną. Do wezwania strony o przedstawienie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka doszło po uprzednim uzyskaniu przez organ informacji o wydaniu orzeczenia. Trafnie w skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Dziecka podniósł, że w dacie wydawania decyzji z 9 kwietnia 2021 r. obowiązywał przepis art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy ustalający prawo do świadczeń rodzinnych był obowiązany do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji w szczególności informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172, 1495, 1696 i 1818), obejmującej m. in. dane dotyczące wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Zgodnie zaś z art. 23b ust. 3 u.ś.r., w przypadku braku w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności informacji, o której mowa w ust. 1 pkt 5, organ właściwy prowadzący postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych wzywa wnioskodawcę do dołączenia orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. W wykonaniu tego wezwania skarżący przedstawił orzeczenie. Weryfikacja tego orzeczenia przez organ z punktu widzenia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie została przeprowadzona. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło zatem wadliwie, przyczyną tego nie były jednak działania strony, ale błąd organu. Wyłącznie błąd w ocenie materiału dowodowego doprowadził do zaakceptowania przedłożonego orzeczenia, z jednej strony utwierdzając stronę, że jest ono wystarczające do utrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i pozbawiając ją tym samym możliwości podważenia tego orzeczenia, a z drugiej prowadząc do wydania wadliwej decyzji. Nie bez znaczenia w sprawie niniejszej jest, że skarżący uprzednio, w oparciu o stosowne orzeczenie o niepełnosprawności, nabył uprawnienie do świadczenie pielęgnacyjnego i jej pobierał. Orzeczenia o niepełnosprawności dziecka, zawierające rozstrzygnięcie w zakresie pkt 7 i 8 orzeczenia, były w przeszłości wydane dwukrotnie, 13 sierpnia 2014 r. i 7 września 2017 r. Orzeczenie o niepełnosprawności z 2017 r. kończyło ważność w dniu 30 września 2020 r., ale została ona przedłużona w związku ze stanem zagrożenia epidemiologicznego COVID-19. Wniosek o wydanie nowego orzeczenia skarżący złożył 23 września 2020 r., a wydane ono zostało w dniu 1 marca 2021 r. Wobec zastosowanego zaocznego trybu wydania tego orzeczenia, skarżący nie miał sposobności dowiedzenia się od organu wydającego, że zmianie uległo stanowisko Zespołu co do orzeczenia w zakresie pkt 7. Mimo, że orzeczenie o niepełnosprawności nie zawierało wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, Prezydent Miasta wydał 9 kwietnia 2021 r. decyzję przyznająca skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2025 r. Weryfikacji tej decyzji nie przeprowadzono aż do 4 stycznia 2023 r., mimo że decyzją z 13 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta zwaloryzował wysokość świadczenia do kwoty 2119 zł miesięcznie. Dopiero 4 stycznia 2023 r. nastąpiła weryfikacja w systemie elektronicznym EKSMON, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji z 9 kwietnia 2021 r. Jak wskazuje się zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 156). Rażące naruszenie prawa ma zatem charakter wadliwości kwalifikowanej. Dochodzi do niej, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały NSA (7) z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76), a treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Te warunki są niewątpliwie w sprawie spełnione. Równie istotnym i koniecznym warunkiem jest jednak również to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10, LEX nr 1083498; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 2068/18, LEX nr 3070955). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 2886/18, LEX nr 3088301). Koniecznym warunkiem kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego jest wzgląd na skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa. Pogląd ten jest w orzecznictwie akceptowany i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na aprobatę. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo scharakteryzował instytucję stwierdzenia nieważności decyzji i zidentyfikował kryteria rażącego naruszenia prawa jako przesłanki nieważności. Prawidłowo też ustalił, że przy wydaniu decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego doszło do oczywistego naruszenia przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., zawierającego w swej treści wyraźny warunek, aby osoba niepełnosprawna legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niezasadnie jednak, wyłącznie na tej podstawie uznał, że te dwie okoliczności: wydanie decyzji wbrew jednoznacznie brzmiącemu warunkowi ustawy jest równoznaczne z tym, że decyzja wywołuje skutki społeczno–ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania. Doszło w ten sposób do utożsamienia kryterium skutków z pozostałymi dwoma kryteriami rażącego naruszenia praw, a w konsekwencji do pominięcia oceny decyzji z tego punktu widzenia. Zasadnie Rzecznik Praw Dziecka dostrzega, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, cały ciężar skutków wynikających z wydania wadliwej decyzji został przeniesiony na obywatela. Stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych świadczeń, jak i utratą uprawnień związanych z ubezpieczeniem społecznym – ubezpieczeniem zdrowotnym i ubezpieczeniem emerytalnym. Przy czym, o ile istnieje mechanizm prawny związany z możliwością miarkowania skutków majątkowych stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, związany z instytucją udzielenia ulg w zwrocie nienależnie pobranego świadczenie, to nie ma instrumentu prawnego umożliwiającego usunięcie skutków stwierdzenia nieważności związanych z utratą ubezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczenia emerytalnego, za okres już miniony. Skarżący z mocą wsteczną nie może uzyskać ubezpieczenia, tak aby miniony okres był dla niego okresem składkowym na mocy innego tytułu, niż fakt objęcia ubezpieczeniem w związku z przyznanym prawem do świadczenie pielęgnacyjnego. Niewątpliwie wadliwe działanie organu skutkowało ukształtowaniem sytuacji prawnej i faktycznej obywatela na okres prawie dwóch lat, po czym ze skutkiem wstecznym, przez stwierdzenie nieważności decyzji, sytuację tę zniweczono. Sytuacja ta dotyczyła przy tym niezwykle newralgicznej i wrażliwej sfery życia, jaką jest uzyskanie źródła utrzymania i zabezpieczenia społecznego. Jest to sfera, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzutująca na poczucie bezpieczeństwa socjalnego nie tylko beneficjenta świadczenie, ale całej jego rodziny, w tym niepełnosprawnego dziecka. Skarżący korzystał z tego rodzaju świadczenia w zaufaniu do Państwa i jego organów. Wobec następczej weryfikacji podstaw do przyznania świadczenia, zburzone zostały nie tylko podstawy bieżącego dochodu, ale także poczucie bezpieczeństwa całej rodziny, a także powstało zagrożenie dla stabilizacji finansowej rodziny na przyszłość, w związku z zagrożeniem koniecznością zwrotu pobranego świadczenia jako nienależnego czy zwrotu kosztów udzielonych świadczeń zdrowotnych. W odniesieniu do tej sfery, istnieje instrument prawny w postaci ubiegania się o udzielenie ulgi lub umorzenie należności. Nie ma natomiast instrumentu umożliwiającego skarżącemu następcze zaliczenie okresu minionych dwóch lat do okresu, od którego zależy nabycie uprawnień emerytalnych. W ten sposób skorzystanie przez skarżącego z oferowanej przez Państwo pomocy, na skutek wadliwego działania organu administracji tego Państwa, stało się dla niego pułapką i źródłem utrudnień i ograniczeń, sytuacja jego i rodziny uległa pogorszeniu, miast stabilizacji. Skutki te dotknęły przy tym osoby, którym Konstytucja zapewnia szczególną ochronę z tytułu rodzicielstwa i niepełnosprawności. W tej sytuacji jako uzasadnione jawi się stanowisko Rzecznika Praw Dziecka, że stwierdzone naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie prowadzi do skutków społecznie i ekonomicznie nieakceptowalnych. To zaś oznacza, że jakkolwiek decyzja przyznająca świadczenie została wydana z oczywistym naruszeniem jednoznacznego przepisu prawa mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to decyzji tej nie można uznać za rażąco naruszającą prawo, ponieważ nie wywołała ona skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Dla oceny przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny istotne znaczenie miał wzgląd na fakt, że decyzja stwierdzająca nieważność wywołuje skutki ex tunc. Należy w tym miejscu podkreślić, że wprawdzie powinnością organu, który stwierdził, że decyzja przyznająca świadczenie została wydana z naruszeniem przepisu prawa, jest zniesienie skutków tego naruszenia prawa, jednakże organ powinien wybrać taki tryb postępowania, który minimalizując negatywne skutki dla strony wynikające z usunięcia takiej decyzji z obrotu prawnego, pozwoli na pełniejszą realizację wartości i praw podmiotowych obywateli gwarantowanych przez Konstytucji RP, w szczególności prawa rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Należy zatem wskazać, że stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie jest jedynym sposobem usunięcia skutków błędu organu popełnionego przy jej wydaniu . W takiej sytuacji nie widać przeszkód do zastosowania trybu z art. 32 ust. 1 u.ś.r. i uchylenia decyzji w części ze względu na zaistnienie okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia, jakimi w rozpoznawanej sprawie było ujawnienie, po upływie dwóch lat, przez organ faktu wydania decyzji oparciu o nieprawidłowo zweryfikowane orzeczenie o niepełnosprawności. Stanowisko to jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym przez taki organ ochrony prawnej, jak Rzecznik Praw Dziecka. Wyrok niniejszy nie może być przy tym uzasadnieniem dla realizacji uprawnień z decyzji z 9 kwietnia 2021 r. w zakresie uprzednio nie zrealizowanym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 9 kwietnia 2021 r. zostało umorzone na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.