I OSK 924/23

Dnia 15 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.B. i I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1565/22 w sprawie ze skargi G. B. i I. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz G. B. i I.B. solidarnie kwotę 1.300,00 (tysiąc trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., IV SA/Wa 1565/22 oddalił skargę G. B. i I. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Starosta Mławski orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie gminy [...] należącej do I. B. i G. B. w celu demontażu istniejącego i posadowienia nowego stanowiska słupowego w nowym miejscu oraz wymiany przewodów w istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV. W decyzji ustalono zakres ograniczenia prawa własności, określając tym samym pas technologiczny, teren czasowego zajęcia niezbędny do przeprowadzenia prac budowlanych, lokalizację projektowanych urządzeń elektroenergetycznych i zakres ograniczenia prawa własności, przedstawiając powyższe na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Uznano, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest udostępnić przedmiotową nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z: konserwacją, remontem, modernizacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów oraz urządzeń, a także określając, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Zobowiązano jednocześnie wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka linii energetycznej, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód na rzecz właściciela nieruchomości ustalonego przez starostę w odrębnym postępowaniu. I. B. i G. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym nie zgodzili się ze skarżoną decyzją, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji podkreślając, iż w rozpatrywanej sprawie wniosek inwestora związany jest z realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Wojewoda stwierdził następnie, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Organu I instancji określa jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomości, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Przebieg inwestycji został szczegółowo określony na mapie, stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji, co powoduje, że zostały spełnione warunki formalne określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. Podejmowane były rokowania ze współwłaścicielami przedmiotowej działki, które jednak nie doprowadziły do porozumienia. Tym samym wszelkie wymogi formalne związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione, a podnoszone w odwołaniu zarzuty nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. B. i G. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r. wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości, która uregulowana została w art. 124 u.g.n. W następstwie przytoczenia powyższego przepisu Sąd I instancji wskazał, iż ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Analizując okoliczności sprawy Sąd I instancji uznał za słuszne stanowisko organu o spełnieniu wszystkich przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n., gdyż strony przed wszczęciem postępowania nie doszły w ramach prowadzonych rokowań do porozumienia w przedmiocie wejścia wnioskodawcy na teren części działki nr [...], a przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., bowiem polega na przebudowie linii energetycznej WN 110 kV [...] – [...], a jej celem jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania województwa mazowieckiego oraz warmińsko-mazurskiego na trasie linii oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego przez poprawę bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenie niezawodności i efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu dystrybucyjnego i przesyłowego, niwelacja zagrożenia przerwaniem dostaw energii, zapewnienie pokrycia zapotrzebowania oraz ciągłości dostaw energii elektrycznej. Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie z 20 lipca 2021r. inwestor wyjaśnił, że zmiana posadowienia konstrukcji wsporczej (słupa) podyktowana jest wymogami technicznymi (optymalizacja technicznych rozwiązań), a lokalizacje słupów (całej inwestycji) zostały określone z uwzględnieniem m.in. ukształtowania terenu pod linią i w jej bezpośrednim sąsiedztwie, przeznaczenia terenu wskazanego w ewidencji gruntów, istniejącego i projektowanego zagospodarowania terenu, w tym budynków, ciągów komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu. Wskazano, że zmiana lokalizacji pojedynczego słupa skutkuje zmianą warunków pracy, w szczególności układów obciążeń konstrukcji na odcinku linii sięgającym co najmniej kilku sekcji odciągowych. Kompensacja efektu nierównomierności obciążeń słupów przez zmianę lokalizacji na odcinkach sięgających kilku kilometrów jest limitowana, m.in. przez istniejące zagospodarowanie terenów, układ ciągów komunikacyjnych, sieci uzbrojenia terenów. Zaproponowane rozwiązania projektowe ważą interes indywidualny i interes społeczny w odniesieniu do wnioskowanego zajęcia nieruchomości i realizacji inwestycji celu publicznego a dokonany zakres uszczuplenia władztwa właściciela został dokonany w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji. Wyjaśniono także, że zaproponowany przebieg inwestycji, po uwzględnieniu wskazanych wyżej czynników, stanowi najbardziej racjonalny sposób wykorzystania nieruchomości i powoduje najmniej dotkliwą ingerencję w prawo własności z uwagi na zagospodarowanie przedmiotowej działki, jak i działek sąsiednich. Sąd I instancji zauważył, że linia elektroenergetyczna WN 110 kV stanowi obiekt liniowy, którego parametrem charakterystycznym jest długość. Parametr ten nie ulegnie zmianie. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę istniejącej linii elektroenergetycznej. Przebudowa ta nie jest związana ze zwiększeniem oddziaływania obiektu, nie powoduje również zmiany przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Przebudowa istniejącej już infrastruktury elektroenergetycznej związana jest z jej utrzymywaniem i należy do kategorii prac dotyczących bieżącego funkcjonowania linii elektroenergetycznej. W przypadku zamierzonych prac mamy do czynienia z pojęciem węższym aniżeli budowa lub rozbudowa, bowiem jest to utrzymanie istniejących urządzeń wynikające z zapewnienia zdolności linii do realizacji zaopatrzenia w energię elektryczną. W ocenie Sądu I instancji zasadna była również ocena organu pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Przebieg linii wysokiego napięcia został uwidoczniony wraz ze strefą ochronna na rysunku planu. Działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem R – teren rolny. W § 17 planu - zasady zaopatrzenia w energię elektryczną - określono m.in., że: "1/ plan utrzymuje istniejącą sieć elektroenergetyczną z możliwością jej przebudowy, rozbudowy i wymiany (...); 3/ w celu zapewnienia odpowiednich standardów jakościowych ustala się rozbudowę i przebudowę linii elektroenergetycznych do wymaganych parametrów technicznych oraz sukcesywne zastępowanie linii napowietrznych liniami kablowymi (...); 6/ w granicach strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110 kV dopuszcza się przeprowadzenie zmian w zagospodarowaniu terenu wyłącznie na warunkach przedsiębiorstwa energetycznego, do którego należy linia (...)". W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły w świetle ww. zapisów planu, że planowana przez inwestora przebudowa spełnia wymogi obowiązującego planu, w szczególności zawarte w § 17 pkt 1. Przebudowa ma bowiem na celu zachowanie dotychczas istniejącej infrastruktury technicznej oraz polepszenie jej parametrów technicznych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że słupy stanowią część składową linii elektroenergetycznej i bez ich istnienia niemożliwe byłoby budowanie napowietrznych linii wysokiego napięcia. W sprawie nowy słup ma zastąpić dotychczasowy, a jego usytuowanie wynika z parametrów technicznych i technologicznych przebudowywanej linii wysokiego napięcia i w sposób dostateczny zostało wykazane przez wnioskodawcę. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organy nie przeanalizowały i nie rozważyły zasadności postulowanego przez plan sukcesywnego zastępowanie linii napowietrznych liniami kablowymi, Sąd wskazał, iż zapis planu w tym zakresie jest postulatem docelowym m.in. dla przebudowy linii energetycznych i powinien być w miarę możliwości przedsiębiorstwa energetycznego realizowany. Nie oznacza to jednak, że inwestor w każdym przypadku przebudowy linii elektroenergetycznej jest zobligowany do zmiany linii napowietrznej na linię kablową. O tym bowiem czy możliwe jest takie okablowanie niewątpliwie decyduje wiele warunków w tym m.in. techniczne i finansowe. Nadto zmiana linii napowietrznej na linię kablową nie będzie już przebudową istniejącej linii, z którą mamy do czynienia w niniejszej, lecz budową nowej linii. Odnosząc się szczegółowo do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. Brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, co wprost wynika m.in. z faktu wystąpienia do wnioskodawcy o dodatkowe wyjaśnienia. Organ dokonał swobodnej, a nie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W treści sentencji decyzji organu I instancji zostały zawarte wyjaśnienia co do zapisów zawartych w pkt 2. i 3. tej decyzji. Wskazano bowiem, że ustalenie zakresu ograniczenia prawa własności tj. wielkość pasa technologicznego wynikają z aktualnie obowiązujących przepisów prawa i norm dotyczących budowy oraz eksploatacji linii elektroenergetycznej, a z kolei wielkość powierzchni czasowego zajęcia wynika z niezbędności tego terenu w trakcie prowadzonych prac budowlanych i oparta została na wniosku inwestora i załączonym do niego załączniku graficznym stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji, który jak wynika z pieczęci znajdującej się na tym załączniku został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. A zatem osobę posiadającą wiedzę co do obowiązujących wymogów przy projektowaniu tego typu inwestycji. Nadto samo określenie pasa technologicznego jest zgodne z częścią graficzną miejscowego planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli I. B. i G. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 134 §1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w sytuacji, w której rozpoznanie tego zarzutu powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż dokonanie ustaleń faktycznych wymagających posiadania wiadomości specjalnych bez zasięgnięcia opinii biegłego dyskwalifikuje takie ustalenia faktyczne; 2. art 151 p.p.s.a. w związku z art 7, art 77, art. 80, art 84 §1 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania gdyż organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym: a) nie wyjaśnił czy modernizacja linii elektroenergetycznej przebiegającej przez działkę skarżących może nastąpić w sposób wskazany jako priorytetowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., tj. przez "skablowanie" linii elektroenergetycznej ani też nie wyjaśnił, czy jest to możliwe technicznie i jaki byłby koszt takiej modernizacji, gdyż nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, który wyjaśniłby te okoliczności, nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie, tylko oparł się na twierdzeniach Inwestora, które od początku prowadzenia postępowania administracyjnego były kwestionowane przez skarżących, b) nie wyjaśnił czy w ramach modernizacji linii konieczne jest posadowienie stanowiska słupowego w nowym miejscu, gdyż nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, który wyjaśniłby te okoliczności, nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie, tylko oparł się na twierdzeniach inwestora, które od początku prowadzenia postępowania administracyjnego były kwestionowane przez skarżących, c) nie wyjaśnił z jakiego względu uznał, że konieczne jest określenie zakresu ograniczenia prawa własności w sposób określony w pkt 2. i 3. decyzji Starosty Mławskiego, gdyż nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, który wyjaśniłby te okoliczności, nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie, tylko oparł się na twierdzeniach Inwestora, które od początku prowadzenia postępowania administracyjnego były kwestionowane przez skarżących, 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3, art. 11 i art. 84 § 1 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania gdyż uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia jej motywów i nie odnosi się do istoty argumentacji podniesionej przez skarżącego w odwołaniu, a w szczególności nie wyjaśnia z jakiego względu organ uznał, że: a) bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego jest w stanie rozstrzygnąć czy możliwa jest modernizacja linii elektroenergetycznej przebiegającej przez działkę skarżących może nastąpić w sposób wskazany jako priorytetowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., tj. przez "skablowanie" linii elektroenergetycznej, w szczególności czy jest to możliwe technicznie, b) bez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest w stanie rozstrzygnąć czy w ramach modernizacji linii konieczne jest posadowienie stanowiska słupowego w nowym miejscu, c) bez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest w stanie rozstrzygnąć czy w ramach modernizacji linii konieczne jest określenie zakresu ograniczenia prawa własności w sposób określony w pkt 2. i 3. decyzji organu I instancji, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenia uzasadnienia, które nie zawiera stanowiska wobec części zarzutów skargi, ani stanowiska co do podstawy prawnej niektórych rozstrzygnięć, a tym samym uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a mianowicie: a) nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, gdyż Sąd I instancji pominął zarzut naruszenia art. 84 §1 k.p.a. oraz argumentację powiązaną z tym zarzutem, b) nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż Sąd I instancji nie wskazał jakie ogólnie określone ,,przepisy prawa i normy"' uzasadniają ograniczenia prawa własności w sposób określony w pkt 2. i 3. decyzji organu I instancji II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 124 ust 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na demontaż istniejącego i posadowienie nowego stanowiska słupowego w nowym miejscu oraz wymianę przewodów w istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., w sytuacji gdy z tego planu wynika obowiązek sukcesywnego zastępowanie linii napowietrznych liniami kablowymi oraz z miejscowego planu nie wynika możliwość zmiany położenia stanowisk słupowych, b) art. 140 k.c. w związku z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności przysługującego skarżącym w sposób określony w decyzji organu I instancji jest uzasadnione i nie narusza zasady proporcjonalności, w sytuacji gdy osiągnięcie zamierzonego celu, a więc zmodernizowanie linii elektroenergetycznej byłoby możliwe także przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych dla skarżących, tj. w przypadku takiej modernizacji linii elektroenergetycznej, które będzie zgodne z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i będzie polegała na zamianie linii napowietrznej na linię podziemną (kablową). Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są oparte na wyniku wykładni normy prawa materialnego będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzyskanie tegoż ograniczenia było natomiast niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta nie tylko umożliwia inwestorowi posadowienie na cudzej nieruchomości elementów infrastruktury przesyłowej, ale także zapewnia możliwość jej późniejszej przebudowy, konserwacji i usuwania awarii. Oznacza to, że zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. kreuje trwały i bezterminowy stosunek prawny, polegający na ograniczeniu prawa własności nieruchomości przez ustanowienie obowiązku trwałego znoszenia przez właściciela nieruchomości stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Wywłaszczeniowy charakter ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, o którym stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., nakazuje instytucję tę traktować w sposób wyjątkowy, domagając się ścisłego przestrzegania warunków dostępu do niej. Kluczową przesłanką art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zgodności odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Zgodność ta winna jednak dotyczyć także innych parametrów infrastruktury technicznej o ile wynikają one z miejscowego planu lub z decyzji lokalizującej inwestycję celu publicznego. Przepis art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. stanowi bowiem generalnie, iż ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem nie ogranicza do kwestii obszarowej powyższego wymogu zgodności. Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż miejscowy plan obowiązujący na terenie, na którym znajduje się nieruchomość skarżących stanowi, iż "w celu zapewnienia odpowiednich standardów jakościowych ustala się rozbudowę i przebudowę linii elektroenergetycznych do wymaganych parametrów technicznych oraz sukcesywne zastępowanie linii napowietrznych liniami kablowymi" (§ 17 pkt 3 ww. uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]). Trafnie wskazano w dotychczasowym postępowaniu, iż powyższe postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiane jako zakaz rozbudowy i przebudowy istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych, a jednocześnie nakaz zastępowania linii napowietrznych liniami kablowymi. Sukcesywne zastępowanie linii napowietrznych liniami kablowymi stanowi raczej postulat planu skierowany do przedsiębiorstw przesyłowych, nie zaś normatywną treść zawierającą określony nakaz lub zakaz. Regulacja ta, odczytywana w łączności z przepisem § 17 ust. 1 ww. uchwały, który przewiduje utrzymanie dotychczasowych sieci elektroenergetycznych z możliwością ich przebudowy, rozbudowy i wymiany, nie oznacza, że preferowany przez miejscowy plan sposób instalacji linii energetycznej jako linii kablowej, odbiera przedsiębiorstwu przesyłowemu możliwość decydowania o przebudowie, rozbudowie i wymianie istniejących sieci napowietrznych. Wbrew zarzutowi kasacji miejscowy plan nie formułuje na gruncie powyższych uregulowań, obciążającego przedsiębiorstwo przesyłowe prawnego obowiązku zastępowania linii napowietrznych liniami kablowymi, a tym samym nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. wskutek błędnej wykładni, pomijającej konieczność zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych uwag wynika także, iż okoliczności związane z preferowanym przez miejscowy plan sposobem instalacji linii energetycznej pozostają indyferentne prawnie na gruncie badanej sprawy. Brak było zatem podstaw aby orzekając o czasowym zajęciu przedmiotowej nieruchomości organy badały kwestie możliwości technicznych i kosztu realizacji linii kablowej zamiast linii napowietrznej, w szczególności aby w tym zakresie korzystały z opinii biegłego. Nietrafne są przywołane w tym zakresie zarzuty naruszenia art 151 p.p.s.a. w związku z art 7, art. 11, art. 80, art 84 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Analizując treść przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. wypada także wskazać, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie następuje w sytuacji gdy inwestycja celu publicznego pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś inwestor i właściciel nieruchomości, na której ma być wykonywana inwestycja nie osiągnęli porozumienia w zakresie wejścia inwestora na nieruchomość celem realizacji inwestycji. Trafnie wskazano w dotychczasowym postępowaniu, iż organ administracji na gruncie powyższego przepisu nie jest zobowiązany do badania innych okoliczności, w tym w szczególności nie ustala przebiegu linii elektroenergetycznej, projektowanych zmian jej dotychczasowego przebiegu lub prawidłowości posadowienia jej poszczególnych elementów. Decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. daje jedynie inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i stwarza warunki do uzyskania pozwolenia na budowę, zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren nieruchomości. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę analizowana jest techniczna możliwość zrealizowania inwestycji, w tym posadowienie poszczególnych jej elementów. Tym samym kwestia posadowienia stanowiska słupowego w nowym miejscu nie jest domeną postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Brak analizy okoliczności związanych z nowym posadowieniem słupa nie stanowi zatem wady niniejszego postępowania. Nietrafne są w takiej sytuacji przywołane w tym zakresie zarzuty naruszenia art 151 p.p.s.a. w związku z art 7, art. 11, art. 80, art 84 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu nie wyjaśnienia kwestii zakresu dokonanego ograniczenia prawa własności, określonego w pkt 2. i 3. decyzji organu I instancji, należy wskazać – o czym była już mowa – iż udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga sprecyzowania w decyzji zakresu ograniczenia prawa własności przez ustanowienie m.in. pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu przysługującego właścicielowi prawa do przedmiotowej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., I OSK 1062/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna zatem ściśle określać ograniczenia praw do nieruchomości, mając na uwadze z jednej strony szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora, z drugiej zaś uprawnienia właściciela nieruchomości. Na podstawie konkretnych okoliczności sprawy dokonuje się konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości w granicach przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2024 r., I OSK 1082/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wyczerpuje aktywności organów przy wyznaczeniu zakresu przestrzennego czasowego zajęcia nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ograniczenia prawa własności, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. winny być ograniczone do takiej części obszaru nieruchomości, który jest niezbędny dla posadowienia ciągów, przewodów i urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (vide: wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., I OSK 742/16; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2588/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Z tego względu decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. winna wskazywać jednoznacznie zakres uszczuplenia władztwa właściciela określony w jako niezbędny do wykonania danej inwestycji. W związku z tymi wymogami organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy przestrzennych granic jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zaś analiza tej uciążliwości dokonywana w postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust. 1 u.g.n. winna uwzględniać treść art. 112 ust. 3 u.g.n. Organ obowiązany jest dokonać w tym zakresie, na podstawie art. 7 k.p.a. wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż dotychczasowe postępowanie nie udzieliło przekonywującej odpowiedzi na pytanie o niezbędny zakres dokonanego ograniczenia własności przedmiotowej nieruchomości. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, iż w sprawie doszło do wyznaczenia wielkość pasa technologicznego (1.077 m2) i terenu czasowego zajęcia (8.904 m2), to jednak dokonany zakres wyznaczenia trafnie skarga kasacyjna uznaje za dowolny, skoro nie zostało ono poprzedzone analizą i weryfikacją organów w zakresie jego niezbędności. Pomimo wyraźnych zarzutów odwołania i skargi formułowanych w tym zakresie, w dotychczasowym postępowaniu kwestia ta nie stała się przedmiotem zainteresowania organów administracji. Sąd I instancji uznał natomiast, iż zakres ograniczenia prawa własności jest zgodny z wnioskiem inwestora i bliżej niesprecyzowanymi przepisami. Tego rodzaju argumentacja jest niewystarczająca aby uznać, że w toku postępowania administracyjnego zakres orzeczonego ograniczenia prawa własności był przedmiotem namysłu organów administracji, które orzekały w tym zakresie na podstawie wszechstronnie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, należycie uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trafnie w tym zakresie postawione zostały zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art 7, art. 11, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można natomiast w tym kontekście za usprawiedliwiony uznać zarzutu naruszenia art 84 § 1 k.p.a. Dokonanie ustaleń tyczących niezbędności zakresu ograniczenia prawa własności w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. i należyte rozważenie interesu społecznego i słusznego interesu właściciela nieruchomości w trybie art. 7 k.pa. nie wymaga wiadomości specjalnych uzasadniających zwrócenie się przez organ administracji publicznej do biegłego o wydanie opinii. Zaniechanie odniesienia się do tej kwestii w toku dotychczasowego postępowania nie może być traktowane jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został wadliwie skonstruowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro art. 77 k.p.a. dzieli się na 4 paragrafy a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 77 nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. został natomiast postawiony w związku z naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a. Kwestia konieczności zwrócenia się przez organ do biegłego o wydanie opinii w niniejszej sprawie podnoszona była wielokrotnie w toku postępowania, w tym stała się przedmiotem zarzutu skargi. Brak jest zatem powodów aby zaniechanie odniesienia się do ww. zarzutu skargi traktować jako naruszające art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Wypada bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. nie uniemożliwia kontroli instancyjnej tegoż wyroku, a zatem nie prowadzi do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast ewentualne wady uzasadnienia, choćby wskazujące na brak oceny poszczególnych zarzutów skargi nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz mogą być skutkiem błędów w wykładni lub stosowaniu określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. W badanej sprawie tak też się stało i zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. został przywołany w podstawach kasacji stając się przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, iż podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W badanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej i może polegać chociażby na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjmuje się, że skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Treść powyższego zarzutu nie wskazuje na wady procesu wykładni prawa, w szczególności nie odnosi się do prawidłowości zastosowania reguł interpretacyjnych użytych dla ustalania znaczenia normy prawnej. Nie można zatem dopatrzeć się na podstawie tegoż zarzutu w czym autor kasacji upatruje błędu wykładni. Nie stanowi natomiast błędu wykładni ww. przepisów ewentualne naruszenie zasady proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym należy zauważyć, iż domaganie się przez autora skargi kasacyjnej zastosowania środków mniej uciążliwych przy przebudowie linii energetycznej zostało oparte na treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który – o czym była mowa powyżej – nie kreuje po stronie inwestora prawnego obowiązku realizacji linii kablowej w miejsce istniejącej linii napowietrznej. Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), a nadto dokona oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i uwzględniając dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. rozstrzygnie o zakresie przestrzennym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wyjaśniając przy tym podjęte rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający treści art. 11 k.p.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.