I OSK 899/23

Dnia 15 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 232/22 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r., II SA/Lu 232/22 oddalił skargę K. O. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zgody na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. O., utrzymał w mocy decyzję [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] zezwalającą P.S.A. z siedzibą w L. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..], nr [...] i nr [...], położonej w miejscowości A., gmina Ł., należącej do K. O., w zakresie zgodnym z decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości przez zezwolenie ww. Spółce na przebudowę napowietrznej sieci elektroenergetycznej 110 kV w związku z realizacją inwestycji pod nazwą "Projekt i przebudowa linii 110 kV relacji GPZ R.- GPZ Ł.". Wojewoda Lubelski podzielił stanowisko organu I instancji, iż ww. Spółka wykazała ważny interes społeczny i gospodarczy uzasadniający udzielenie jej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości należących do K. O. Spółka wykazała, że realizowane przez nią przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", gdyż ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu, ma znaczenie ponadlokalne i jest niezbędne dla poprawy bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii elektrycznej. Organ wskazał, że wobec braku polubownego załatwienia spawy z właścicielem objętych przedmiotowym wnioskiem działek, uzyskanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli Spółce na zrealizowanie zadania w terminie. Ponadto przebudowa linii elektroenergetycznej jest podstawowym przedmiotem działalności ww. Spółki, będącej operatorem systemu przesyłowego i ciążą na niej obowiązki wynikające z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U.2021.716 ze zm.), dalej jako "u.p.e.", m.in. w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej na terenie całego kraju, a opóźnienie w realizacji inwestycji, w tym nieterminowe oddanie linii do eksploatacji, mogłoby zostać uznane za naruszenie tych obowiązków. Organ dodał, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. O. domagał się uchylenia powyższej decyzji, a w uzasadnieniu podnosił szereg zarzutów dotyczących przesłanek udzielenia P. S.A. zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z działek skarżącego w celu realizacji przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei, zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n i jest ściśle związana z wcześniejszą decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Choć obie decyzje dotyczą tej samej inwestycji, to jednak wydawane są w odrębnych postępowaniach i na podstawie innych przesłanek. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny, a dla jej wydania znaczenie ma fakt wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie zaś jej wykonalność, skuteczność czy prawidłowość. Istotne jest aby decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości weszła do obrotu prawnego. Rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ analizuje, czy w sprawie wystąpił przypadek określony w art. 108 k.p.a. lub ważny interes gospodarczy. Jeżeli warunki te zostaną spełnione, organ jest obowiązany zezwolić na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na realizację celu publicznego wskazanego w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Subsydiarność decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczył skarżącemu sposób korzystania z jego działek poprzez zezwolenie P. S.A. na przebudowę napowietrznej sieci elektroenergetycznej. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymał tę decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., II SA/Lu 999/21 oddalił skargę K. O. na tę decyzję. W dacie wydania przez organ I instancji decyzji w niniejszej sprawie tj. na podstawie art. 124 ust.1a u.g.n. funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2021 r. wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. a zatem wydanie zaskarżonej decyzji było zasadne. Sąd I instancji uznał także, że argumentacja skarżącego dotycząca przebiegu rokowań, wysokości odszkodowania, czy w ogóle potrzeby dokonywania przebudowy sieci na odcinku obejmującym jego działki, nie miała znaczenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Sąd przyznał natomiast rację organowi, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a., które usprawiedliwiały wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie spornych działek i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stosownie do art. 108 § 1 k.p.a., decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Sąd podzielił argumenty organów w zakresie wystąpienia w sprawie interesu społecznego, ważnego interesu gospodarczego i wyjątkowo ważnego interesu inwestora. Przebudowa spornej sieci napowietrznej zwiększa bowiem bezpieczeństwo użytkowania spornej sieci i zabezpieczy przed awariami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. art. 124 pkt 1a w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonanie prac modernizacyjnych polegających na przebudowie napowietrznej sieci energetycznej 110 kV relacji GPZ R.– GPZ Ł. przebiegającej przez działki skarżącego a obejmujące wymianę linii napowietrznej oraz umieszczenia na przedmiotowej nieruchomości tymczasowej linii elektroenergetycznej w tym zezwolenie na wstęp na działki skarżącego celem wykonania prac budowlano-montażowych oraz innych czynności związanych z przeprowadzeniem ww. prac, stanowią realizację celu publicznego podczas z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wprost wynika, że powyższe prace miały charakter modernizacyjny i tym samym nie wpisują się w literalną wykładnię art. 6 pkt 2 u.g.n., która definiuje, iż celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 2. przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, choć prawidłowa ocena materiału dowodowego winna skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż art. 124 u.g.n. dotyczy sposobu rozstrzygania kolizji interesów i uprawnień właściciela nieruchomości oraz podmiotu, który wykonuje uprawnienia i obowiązki w zakresie zakładania i przeprowadzania na nieruchomości określonych w tym przepisie elementów infrastruktury technicznej. Przy czym przepis ten mając charakter regulacji szczególnej dotyczy wyłącznie zakładania i przeprowadzania przez teren nieruchomości wymienionych w nim ciągów, przewodów i urządzeń. Przepis ten dotyczy zatem budowy, ale także rozbudowy gdy obejmuje budowę nowych odcinków przewodów lub nowych urządzeń istniejącej już infrastruktury technicznej. Dotyczy także przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 ze zm.), dalej jako "u.p.b.". Przepis ten nie znajdzie natomiast zastosowania w takim zakresie, w jakim wobec elementów infrastruktury technicznej wskazanych w tym przepisie podejmowane są prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii. Tych kwestii dotyczy bowiem art. 124b u.g.n. W takiej sytuacji dla oceny zasadności skargi kasacyjnej kluczowe znaczenie ma określenie rodzaju prac, które wnioskodawca zamierza wykonać na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Z okoliczności sprawy wynika, iż na wszystkich działkach należących do skarżącego przedsiębiorstwo przesyłowe zamierza nie tylko dokonać wymiany przewodów linii napowietrznej ale przede wszystkim wybudować, na czas trwania robót terenowych związanych z przebudową sieci, tymczasową linię elektroenergetyczną. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowe postępowanie obejmuje przeprowadzania przez teren nieruchomości skarżącego linii energetycznej, która będzie linią tymczasową na czas prac związanych z przebudowa linii już istniejącej. Nie powinno ulegać wątpliwości, iż ten rodzaj inwestycji ma najdalej idący charakter z punktu widzenia wkroczenia w prawa właściciela nieruchomości. Determinuje też zakres całej inwestycji planowanej przez przedsiębiorstwo przesyłowe z punktu widzenia rozróżnienia zawartego pomiędzy art. 124 i art. 124b u.g.n. Wypada zauważyć, iż w skardze kasacyjnej został co prawda postawiony zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podważający dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę materiału dowodowego, ale zarzut ten nie został uzasadniony, w szczególności przez wskazanie, które elementy stanu faktycznego sprawy zostały wadliwie ocenione i na czym polegała ich nieprawidłowa ocena. W takiej sytuacji należy uznać, że okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, iż w badanej sprawie mamy do czynienia nie tylko z przebudową istniejącej już na nieruchomości skarżącego linii energetycznej, ale przede wszystkim z budową nowej, tymczasowej linii energetycznej. Pozwala to uznać ww. zarzut naruszenia przepisów postępowania za nietrafny, co dodatkowo wpływa na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jeżeli bowiem z niepodważonych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż przedmiotowa inwestycja polega m.in. na założeniu i przeprowadzeniu linii energetycznej 110 kV, to nie może budzić wątpliwości, iż w tym zakresie mamy do czynienia z budową infrastruktury technicznej, o której stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. i wobec której przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. przewiduje możliwość wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Inwestycja ta wypełnia definicję inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n., bowiem inwestycją taką jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Skoro przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę tymczasowej linii energetycznej, to wypada dostrzec w tym zakresie bezpośrednie nawiązanie do treści art. 6 ust. 2 u.g.n. Z kolei użyty w tym przepisie zwrot "utrzymywanie" należy rozumieć jako zachowanie w stanie niezmienionym, a zatem należytym przywołanych w tym przepisie instalacji, obiektów i urządzeń. W zakresie pojęcia "utrzymanie" mieści się usuwanie awarii, prace konserwatorskie lub bieżące remonty, o czym stanowi z kolei przepis art. 124b u.g.n. Powyższe pozwala na stwierdzenie bezzasadności zarzutu naruszenia art. 124 pkt 1a w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. W nadanej sprawie, jakkolwiek przedsiębiorstwo przesyłowe posługiwało się pojęciem modernizacji linii energetycznej, to jednak zakres projektowanych robót na nieruchomości skarżącego, prawidłowo ustalony w toku postępowania i niepodważony w skardze kasacyjnej, wskazywał na budowę linii tymczasowej i przebudowę linii już istniejącej. Tego rodzaju prace wypełniają dyspozycje art. 124 pkt 1a w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).