I OSK 900/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2545/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 września 2020 r. nr PR4.6400.15.2020.ZDX w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Finansów z 11 września 2020 r., nr PR4.6400.15.2020.ZDX, w przedmiocie umorzenia postępowania, wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2545/20, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 ust. 1 umowy między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL dotycząca roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r. (dalej: "Układ") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość może być objęta skutkiem Układu tylko w wypadku wypłacenia przez zagraniczną komisję indemnizacyjną odszkodowania indywidualnego, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy z brzmienia przepisów i z istoty Układu wynika, że wypłata odszkodowania ryczałtowego – nie zaś indywidualnego – powoduje, iż wszystkie roszczenia objęte układem winny być uznane i uważane za uregulowane w stosunku do Państwa Polskiego oraz jego obywateli i osób prawnych; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 umowy między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL dotycząca roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak wypłaty indywidualnego odszkodowania stanowi "wywłaszczenie bez odszkodowania", a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy z brzmienia przepisów i istoty Układu wynika, że przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nastąpiło za wypłatą odszkodowania ryczałtowego, które stanowiło całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, a podział sumy następował wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 lit. a w zw. z art. 2 lit. b umowy między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL dotycząca roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że objęcie nieruchomości przepisami ustawy "Prawo lokalowe" prowadziło jedynie do ograniczenia, a nie "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy z brzmienia przepisów, orzeczeń Komisji Stanów Zjednoczonych do spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych oraz innych zagranicznych komisji indemnizacyjnych, jak również z dokumentów związanych z negocjowaniem Układu wynika, że w rozumieniu Układu objęcie nieruchomości przepisami ustawy Prawo lokalowe stanowiło "inne przejęcie" mienia i tym samym było objęte skutkami Układu. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez ich naruszenie i błędne wyprowadzenie z okoliczności nieujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości przy ul. [...] twierdzenia, iż nieruchomość nie została przejęta w trybie art. II b Układu, podczas gdy z zasad logiki wynika, że w sytuacji "innego przejęcia" mienia, o którym mowa w art. II b Układu jest to sytuacja standardowa, a wydanie decyzji przez Ministra Finansów ma na celu ujawnienie Skarbu Państwa w miejsce osoby objętej postanowieniami Układu, a co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi; 2) art. 15 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i uznanie, że istniały podstawy do oddalenia skargi w związku z przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Minister Finansów prawidłowo umorzył zainicjowane wnioskiem Skarżącego postępowanie, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne wskazywały na zasadność uchylenia decyzji Organu. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli: uczestniczka J.H., zastępowana przez adwokata, oraz Minister Finansów, zastępowany przez radcę prawnego. Oboje wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o jej rozpoznanie na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a, stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13), w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. została zawarta druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2024 r., sygn. I OSK 2652/20). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Zarzuty kasacyjne w istotnej części powtarzają treści zarzutów skierowanych wobec decyzji Ministra Finansów, które były przedmiotem oceny Sądu I instancji, co ma swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rozpoznawana skarga kasacyjna stanowi polemikę z prawidłowym orzeczeniem Sądu wojewódzkiego. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Kluczową kwestią – osią sporu jurydycznego – w rozpoznawanej sprawie jest to, czy Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów z 11 września 2020 r. nr PR4.6400.15.2020.ZDX w przedmiocie umorzenia postępowania. Wskazać należy, że wnioskiem z 24 maja 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się do Ministra Finansów o objęcie postępowaniem w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65, dalej jako "ustawa z 1968 r.") udziału 4/8 wpisanego na rzecz I.K. w nieruchomości przy ul. [...] w K., podnosząc że I.K. wyemigrował do Stanów Zjednoczonych w 1951 r. i 22 stycznia 1957 r. otrzymał obywatelstwo amerykańskie. Organ ustalił, że I.K. zmarł 9 grudnia 1982 r., a następcą prawnym po nim jest J.H.. Wskazana nieruchomość w okresie powojennym pozostawała w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych oraz podlegała przepisom o publicznej gospodarce lokalami, ale w jej przypadku nie nastąpiła nacjonalizacja lub innego rodzaju przejęcie, o którym mowa w Układzie między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zawarty 16 lipca 1960 r. (dalej jako "Układ"). W szczególności przeprowadzone czynności dowodowe nie doprowadziły do ujawnienia przyznania odszkodowania na podstawie wskazanego Układu I.K. lub jego następcom prawnym. Z tego powodu Minister Finansów decyzją z 20 stycznia 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją z 11 września 2020 r., umorzył postępowanie, w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], jako bezprzedmiotowe. Strona skarżąca kasacyjnie uważa to stanowisko za błędne przyjmując, iż Układ zaspokajał roszczenia wszystkich obywateli Stanów Zjednoczonych, którzy spełniali określone w nim warunki, bez względu na to, czy w oznaczonym terminie wystąpili o odszkodowanie (vide zarzuty z pkt. I.1-2 skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie). Ponadto według skarżącego kasacyjnie, jeśli nieruchomość przez wiele lat była objęta publiczną gospodarką lokalową, to wyczerpuje zakres przedmiotowy ustawy (art. II b Układu), gdyż w rozumieniu Układu stanowiło to "inne przejęcie" mienia. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem dwóch kluczowych zagadnień, tj. po pierwsze: czy możliwe jest wydanie przez organ decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości na podstawie ustawy z 1968 r. w sytuacji, gdy właściciel tej nieruchomości nie wystąpił do Komisji rozpatrywania roszczeń zagranicznych w Stanach Zjednoczonych Ameryki (Foreign Claims Settlement Commission of the United States, dalej jako "FCSC") o odszkodowanie za nieruchomość, a tym samym tego odszkodowania mu nie przyznano. Po drugie, czy wyczerpuje dyspozycję art. II Układu – w szczególności lit. a i b -- w zakresie dotyczącym określenia mienia, co do którego mają być zaspokojone roszczenia przez wypłatę odszkodowania, mienie które było objęte publiczną gospodarką lokalami w sytuacji, w której nie doszło do przyznania odszkodowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że analogiczna sprawa była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokami z: 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1453/21; 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1787/21; 27 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 2212/21, oddalił skargi kasacyjne Skarbu Państwa – Prezydenta Krakowa. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem prawnym zawartym w powołanych wyrokach, stąd zasadne jest odwołanie się do wyrażonego w powyższych sprawach stanowiska prawnego. W każdej z tych spraw bowiem, podobnie jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa wnosił o zastosowanie ustawy z 1968 r. do nieruchomości, które były objęte publiczną gospodarką lokalową, natomiast nie zostały objęte żadnymi aktami nacjonalizacyjnymi, a właściciele (lub współwłaściciele) tych nieruchomości nabyli obywatelstwo Stanów Zjednoczonych i nie wystąpili o odszkodowanie na podstawie Układu. W odniesieniu do pierwszej z podniesionych kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów z 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, a także jego argumentację. Podniesiono w nim, że Układ jest umową międzynarodową, stanowił on jedynie podstawę do zaspokojenia roszczeń obywateli amerykańskich z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia, praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia, nie był natomiast podstawą do przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Tę podstawę stanowią przepisy powołanej ustawy z 1968 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, Układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez państwo, było uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień Układu rozstrzygające znaczenia ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie i czy odszkodowanie to otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie umowy międzynarodowej w rozumieniu ustawy z 1968 r. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że Układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i otrzymał odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił dostatecznych argumentów, które podważyłyby powołane stanowisko i nakazywały przyjęcie, że Układ zaspokajał roszczenia wszystkich obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, czy zgłosili swoje roszczenia z tytułu przejęcie mienia lub innego ograniczenia praw do nieruchomości. Układ wraz z załącznikiem oraz protokół z 29 listopada 1960 r. sporządzony do Układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone obowiązki (art. V Układu). W świetle powyższych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II Układu. Układ dotyczył kwestii rozliczeń między rządami oraz faktu objęcia skutkami układu odszkodowawczego roszczeń określonej osoby wynikających z utraty praw rzeczowych do nieruchomości, co oznaczało objęcie danej nieruchomości regulacją układu między Rządem PRL a Rządem Stanów Zjednoczonych. Jeśli natomiast właściciel nieruchomości nie zgłosił żadnych roszczeń, to trudno podzielić stanowisko, że skutki Układu dotyczyły tych roszczeń. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdy do określonej nieruchomości zgłoszono roszczenia, ale nie zostały one zaspokojone w całości, czy też zaspokojone zostały roszczenia właściciela, lecz nie do wszystkich posiadanych przez niego nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji to FCSC decydowało o podziale uzyskanych globalnie środków na zaspokojenie roszczeń. Natomiast zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko prowadziłoby do sytuacji, że na podstawie Układu wszystkie nieruchomości położone w Polsce, a podlegające art. II Układu, mogłyby być przedmiotem pozytywnej decyzji stwierdzającej przejście własności na rzecz Skarbu Państwa pomimo, że ich właściciele nie zgłosili jakichkolwiek roszczeń do FCSC. Tymczasem z art. V Układu wynika ścisła zależność od zastosowania Układu do zgłoszonych konkretnych roszczeń obywateli amerykańskich. Wszystkie przywołane w skardze kasacyjnej wyroki nie dotyczą takiej sytuacji, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, tj. gdy nieruchomość objęta była publiczną gospodarką lokalową, nie była objęta aktem nacjonalizacyjnym i nie zostały zgłoszone roszczenia odszkodowawcze. Wyroki I OSK 1448/12, I SA/Wa 1100/18 zostały wydane w sprawach, w których wypłacone zostało odszkodowanie za nieruchomość, zaś kwestią sporną, jak wynika z ich uzasadnień, była m.in. kwestia "słuszności" wypłaconego odszkodowania. Powołany wyrok I OSK 345/16 dotyczył sprawy związanej między innymi z nieruchomością warszawską objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz wypłaconym odszkodowaniem na podstawie Układu. Z kolei wyrok I SA/Wa 341/17 dotyczył sprawy, w której przyznane odszkodowanie za nieruchomość zostało zdeponowane na specjalnym koncie i później podjęte przez spadkobierców zainteresowanego. Inne okoliczności zachodziły także w sprawach, w których zapadły wyroki IV SA/Wa 2918/19, I SA/Wa 1326/15, IV SA/Wa 429/06, gdzie osoby uprawnione wystąpiły do władz Sanów Zjednoczonych Ameryki z roszczeniem o odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości i odszkodowanie to zostało przyznane. Co do drugiej spornej w sprawie kwestii, to skoro właściciel nieruchomości nie występował z roszczeniem o odszkodowanie, to nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy to roszczenie podlegałoby art. II Układu. Przepis ten wylicza trzy kategorie roszczeń uważanych za uregulowane i zaspokojone Układem. Są to roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu: a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, c) długów przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane lub przejęte przez Polskę. Treść cytowanych postanowień nie pozostawia wątpliwości, że Układ rozróżniał, co wynika wprost z cytowanych postanowień (art. II lit. b), sytuację przejęcia własności i jej ograniczenia. Która z nich wchodziła w grę, zależało przede wszystkim od stanu prawnego nieruchomości. Jak Sądowi z urzędu wiadomo, w sprawach przyznawania odszkodowań na kanwie Układu, FCSC niejednokrotnie ustalając wysokość odszkodowania, brała pod uwagę wartość nieruchomości, nie zaś wartość utraconych korzyści z tytułu używania i korzystania z tejże nieruchomości. Jednoznacznie świadczy to o tym, że odszkodowanie jest przyznawane za utratę prawa własności, a nie utratę korzyści z tytułu używania i korzystania z nieruchomości. W niniejszej jednak sprawie wniosek o odszkodowanie nie został złożony, tym samym brak podstawy prawnej do ustalania, czy takie roszczenie odszkodowawcze podlegałoby Układowi. Zatem powołana w skardze kasacyjnej praktyka organu amerykańskiego w zakresie przyznawania odszkodowań w związku z objęciem określonych nieruchomości gospodarką lokalową, nie może prowadzić do uznania, że w razie niewystąpienia o odszkodowanie zastosowanie znajduje art. 2 ustawy z 1968 r. W uzasadnieniu postanowienia z 24 października 2000 r., sygn. akt K 31/99 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "W protokole podpisanym w W. 29 listopada 1960 r., przedstawiciele układających się stron ustalili niektóre techniczne zasady współpracy w realizacji układu. W punkcie 7 protokołu Reprezentant Stanów Zjednoczonych został zobowiązany do przekazywania Reprezentantowi Polski dokumentów będących dowodem wygaśnięcia prawa osób, które otrzymały odszkodowanie. Wyliczono tam trzy kategorie dokumentów, nawiązując do każdego z trzech tytułów wypłaty odszkodowania przewidzianych w art. II Układu. I tak, Reprezentant Stanów Zjednoczonych miał przekazywać stronie polskiej: a) papiery wartościowe emitowane przez osoby prawne a stanowiące własność takich osób, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na nacjonalizacji lub innego rodzaju przejęciu przez Polskę całej własności takich osób prawnych, b) podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się (...) praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce – jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach, c) uwierzytelnione zrzeczenie się, podpisane przez osoby, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na długach przedsiębiorstw znacjonalizowanych lub przejętych przez Polskę". Trybunał wywiódł, że obie strony układu przywiązywały istotną wagę do dokumentów wymaganych od osób uzyskujących zaspokojenie roszczeń. Zestawienie treści art. II Układu z treścią protokołu prowadzi do stwierdzenia, że rodzaj dokumentów przekazywanych Polsce, a także treść oświadczenia składanego przez osobę zainteresowaną (jeśli takie było wymagane), były ściśle związane z tytułem, na podstawie którego przyznawano odszkodowanie. W przypadku wypłaty odszkodowania z tytułu utraty własności rzeczy pozostawionych w Polsce lub ograniczenia ich używania, odpowiednio do sytuacji formułowano oświadczenie o zrzeczeniu się praw nie kwestionując wprowadzonego w układzie rozróżnienia przejęcia własności i jej ograniczenia, zaś ocena, który z tytułów prawnych odszkodowania wystąpił w konkretnym przypadku zależała od okoliczności faktycznych. Konieczna była analiza dokumentów, towarzyszących wypłacie odszkodowania w ocenianym przypadku. W niniejszej jednak sprawie – co raz jeszcze należy zaznaczyć – roszczenie nie zostało zgłoszone, zaś odszkodowanie nie zostało przyznane, co jest bezsporne. Dodatkowo, na okoliczność, że własność nieruchomości nie została nigdy odjęta, wskazuje treść księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, na co także wskazywał Sąd I instancji. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 2 ustawy z 1968 r., wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r., ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy. Z powyższego wynika zatem, że decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie w/w ustawy nie może być uznawana za decyzję uznaniową. Ma ona charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Decyzja ta ma więc charakter deklaratoryjny, potwierdzający skutki prawne powstałe z mocy samego prawa. Wobec tego przyjąć należy, że Układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Przy czym należy podkreślić, że – jak wynika z art. III Układu – wysokość odszkodowania i wszelkie kwestie z nim związane zostały pozostawione do uznania strony amerykańskiej. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie Układu, czy odszkodowanie faktycznie zostało wypłacone. Sprawa ta pozostaje w wyłącznej gestii strony amerykańskiej. Wobec powyższego należy uznać, że przepisy prawa materialnego nie zostały w zaskarżonym wyroku naruszone, a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Za nieusprawiedliwione należy także uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako "k.p.a."). Zasadność tych zarzutów mogłaby mieć miejsce, gdyby zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, albo wówczas gdyby Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu I instancji musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Ponadto skarżący kasacyjnie za błędne uważa stanowisko, że istniały podstawy do oddalenia skargi w związku z przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Minister Finansów prawidłowo umorzył zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne wskazywały na możliwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). W odniesieniu do kwestii wyboru sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji odmownej czy decyzji umarzającej postępowanie, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można zaobserwować pewną chwiejność poglądów co do przypadków umorzenia postępowania. Tym niemniej można wskazać kierunek zmierzający do przyjęcia, że decyzję odmawiającą żądaniu strony należy wydać wtedy, gdy domaga się ona uprawnienia jej nienależnego, natomiast gdy strona domaga się uprawnienia w ogóle nie przewidzianego w przepisach prawa, należy postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wskazać też trzeba na powszechnie akceptowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10). Przywołać jeszcze trzeba poglądy, zgodnie z którymi przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10, w którym stwierdzono, że: "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne"). Jedną z fundamentalnych zasad państwa prawa jest bowiem zasada, że kompetencji organu administracji publicznej do działań władczych nie można domniemywać. Organ władny jest zatem orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, a gdy uprawnienie istnieje tylko w przekonaniu strony, to postępowanie będzie dotknięte bezprzedmiotowością. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, to jak wyżej wskazano, nie zaistniały w niej okoliczności niezbędne do zastosowania ustawy z 1968 r., tj. brak jest podstaw do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości na podstawie właściwej międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Należy również zwrócić uwagę, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2022 r., poz. 2185; dalej jako "ustawa nowelizująca z 2022 r.") w ustawie z 1968 r. po art. 2 dodano art. 2a w brzmieniu: "Art. 2a. 1. Minister Finansów prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych na wniosek organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwego ze względu na położenie nieruchomości albo z urzędu. 2. Stroną postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust. 1, jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. 3. Postępowanie administracyjne, o którym mowa w ust. 1, umarza się, jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych". W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 2022 r. stwierdzono, że w zakresie postępowań prowadzonych na podstawie ww. ustawy przedmiotem postępowania jest ustalenie wystąpienia takiego stanu prawnego, w którym określone prawa przeszły na Skarb Państwa, a roszczenia wynikające z tego przejścia, przysługujące uprzednim właścicielom, wygasły wskutek zawarcia układów indemnizacyjnych (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Ustalenie to prowadzi do stwierdzenia, w formie decyzji deklaratoryjnej, przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z zawarciem określonego układu indemnizacyjnego. Ustalenie, że nie nastąpiło przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz wygaśnięcie roszczeń na podstawie układów indemnizacyjnych wskazuje, że nie zaistniał stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy międzynarodowej o uregulowaniu roszczeń finansowych w odniesieniu do udziału w przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem, że nie istnieje przedmiot postępowania. W tej sytuacji postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej w oparciu o przepisy ww. ustawy staje się bezprzedmiotowe. Organ nie ma żadnych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, skoro ww. ustawa nie przewiduje wydania przez ministra decyzji odmawiającej stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Wobec braku podstawy prawnej do wydania decyzji merytorycznej postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Ten przypadek reguluje dodawany art. 2a ust. 3 ww. ustawy. Jakkolwiek od dnia wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z 2022 r., to jest od 10 listopada 2022 r., nie może być kwestionowana kompetencja Ministra Finansów do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, to również i przed tą datą był wypowiadany pogląd o dopuszczalności umorzenia postępowania w tego rodzaju sytuacjach (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2024 r., I OSK 1787/21; z 19 maja 2022 r., I OSK 1453/21). Analizując przepisy ustawy z 1968 r. w brzmieniu obowiązującym przed 10 listopada 2022 r. należy stwierdzić, że stylistyka art. 2 tej ustawy może nasuwać wątpliwości co do dopuszczalności wydania przez Ministra Finansów decyzji o odmowie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa. Skoro w przepisie tym jest mowa jedynie o decyzji pozytywnej, to można wywodzić, że przepis ten nie daje podstawy do wydania decyzji negatywnej. Warto również odnotować w tym miejscu wyrażony w piśmiennictwie pogląd, w myśl którego w razie braku przepisu ustawy upoważniającego organ administracyjny do wydania decyzji odmownej, nie jest możliwe zastosowanie jakiejkolwiek normy prawa materialnego, która faktycznie konstytuuje sprawę administracyjną (T. Kiełkowski, "Podstawa prawna odmowne decyzji administracyjnej", "Przegląd Prawa Publicznego" 2013, nr 1, s. 67-68). W orzecznictwie jest również wypowiadany odmienny pogląd, że wprawdzie umorzenie postępowania w tego rodzaju sytuacjach stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., jednakże nie musi to pociągać za sobą uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Wskazuje się mianowicie, że zarówno decyzja pozytywna, jak i negatywna ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu lub przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. W sytuacji, gdy istnieją następcy prawni osoby, do której należała nieruchomość wymieniona w decyzji Ministra Finansów, a także istnieje Skarb Państwa, na rzecz którego miała zostać wydana decyzja, to nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych. Nie zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania z przyczyn przedmiotowych, skoro istnieje nieruchomość, w odniesieniu do której miała być wydana decyzja. Nie ma wątpliwości, że istniały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogły stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. ustawa z 1968 r. W takiej sytuacji organ nie ma podstaw do tego, by umorzyć postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r., ale spoczywa na nim obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Oznacza to, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, narusza art. 105 § k.p.a. Wskazuje się przy tym, że naruszenie to nie może mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i nie powoduje konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jeżeli sąd administracyjny dokonał merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji Ministra Finansów w zakresie żądania objętego wnioskiem, a także w granicach sprawy. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi w oparciu odpowiednie podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. mogłoby mieć znaczenie wówczas, gdy po wycofaniu decyzji z obrotu prawnego mogłoby to doprowadzić do innego (korzystnego dla skarżącego) wyniku sprawy. Tymczasem, mając na uwadze wynik merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, nie można wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Z uwagi zaś na powagę orzeczeń sądowych sąd administracyjny nie powinien wydawać wyroku stwarzającego pozory ochrony prawnej (zob. wyroki NSA z: 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 904/19; 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2207/19, 19 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1114/20). Reasumując, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ze wskazaniem, że nie ma merytorycznych podstaw do stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, jest wadliwym sposobem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Sąd Kasacyjny podziela powyższy pogląd i uznaje go za własny. Przystawiając powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów została wydana w dniu 11 września 2020 r. Minister orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z 20 stycznia 2020 r., którą umorzono postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu decyzji, że umorzenie postępowania jest następstwem braku kompetencji Ministra Finansów do zakończenia postępowania decyzją merytoryczną, zważywszy, że dyspozycja normy wynikająca z przepisów ustawy z 1968 r. nie daje kompetencji do wydania decyzji negatywnej, tj. do odmowy stwierdzenia przejścia prawa do nieruchomości na rzecz Państwa. Sąd I instancji dokonywał kontroli decyzji wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, a zatem przed nowelizacją ustawy i wprowadzeniem do ustawy z 1968 r. przepisu art. 2a ust. 3. Sąd dokonał merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji Ministra Finansów w zakresie żądania objętego wnioskiem Prezydenta Miasta Krakowa, a także w granicach sprawy. W ocenie Sądu Kasacyjnego ocena ta jest prawidłowa. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.