I OSK 847/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 153/21 w sprawie ze skarg L. sp. z o.o. w W. i L.1 sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 listopada 2020 r. nr PR4.6400.16.2020.5.RFB w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza od L. sp. z o.o. w W. i L.1 sp. z o.o. w W. solidarnie na rzecz Ministra Finansów kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg L. sp. z o.o. w W. i L.1 sp. z o.o. w W. (dalej: skarżące) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: organ) z 12 listopada 2020 r. nr PR4.6400.16.2020.5.RFB w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 153/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Finansów z 29 grudnia 2019 r. nr PR3.6400.89.2018.7.ZAR i umorzył postępowanie administracyjne, a także zasądził od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz L. sp. z o.o. w W. i na rzecz L.1 sp. z o.o. w W. kwotę po 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 13 listopada 2018 r., na wniosek Starosty Pruszkowskiego z 7 listopada 2018 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65) w stosunku do nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] w obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w Pruszkowie prowadzi księgę wieczystą [...]. Decyzją z 29 grudnia 2019 r., nr PR3.6400.89.2018.7.ZAR, Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] w obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w Pruszkowie prowadzi księgę wieczystą [...], za utratę której na mocy postanowień Układu przyznano odszkodowanie J.T.. W uzasadnieniu ww. decyzji wykazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość była objęta skutkami Układu. Dowody z dokumentów jednoznacznie wskazały, że na mocy Układu Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Roszczeń Zagranicznych (Foreign Claims Settlement Commission of the United States), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez J.T. nr [...] z dnia 13 marca 1961 r., decyzją proponowaną z 13 listopada 1963 r. nr PO-1931 oraz decyzją ostateczną z 19 lutego 1964 r., o tym samym numerze, przyznała wnioskodawcy odszkodowanie za utratę możliwości użytkowania i korzystania z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Komisja w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziła, że J.T. utracił możliwość użytkowania i korzystania ze swego majątku w rozumieniu artykułu 2(b) Układu z dniem 12 lutego 1959 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. 1958, Nr 10, poz. 59). Zaistniały zatem podstawy faktyczne i prawne do prowadzenia postępowania na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. i wydania decyzji deklaratoryjnej z 29 grudnia 2019 r., nr PR3.6400.89.2018.7.ZAR. Spółki L.1 sp. z o.o. oraz L. sp. z o.o. zwróciły się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z 12 listopada 2020 r. nr PR4.6400.16.2020.5.RFB Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z 29 grudnia 2019 r. nr PR3.6400.89.2018.7.ZAR stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Z kolei w myśl art. 2 ustawy z 1968 r. wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej, jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy jej przepisy stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy z 1968 r., która weszła w życie z dniem jej ogłoszenia, tj. 17 kwietnia 1968 r. Minister podniósł, że Układ zawarty w Waszyngtonie w 1960 r. jest umową międzynarodową, która jednak nie została ratyfikowana oraz ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Z tych względów Układ nie mógł stanowić źródła obowiązującego prawa i samoistnej podstawy do uregulowania skutków prawnych dotyczących stosunków własnościowych. Ratio legis przepisów ustawy z 1968 r. stanowiło w istocie stworzenie bezpośredniej podstawy prawnej dla złożenia wniosku o wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej w sytuacjach, gdy pomimo przejścia prawa własności na Skarb Państwa w oparciu o przepisy nacjonalizacyjne lub w inny sposób, wpisu w księdze wieczystej z różnych względów nie dokonano. Celem ustawy z 1968 r. było więc uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1179/18. W uzasadnieniu decyzji z dnia 29 grudnia 2019 r., organ bardzo szeroko i dogłębnie objaśnił, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w ustawie z 1968 r. w związku z Układem. Przytoczone zostało bogate orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które potwierdza argumentację organu orzekającego oraz nie kwestionuje legalności wydawanych na podstawie ww. ustawy decyzji przez Ministra Finansów. Odnosząc się do pierwszej przesłanki organ ponownie ustalił, że J.T. wystąpił do Komisji z roszczeniem o odszkodowanie za utratę możliwości użytkowania i korzystania z nieruchomości w B. przy ul. [...] (dowód: wniosek nr [...] z 13 marca 1961 r.). Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe. Wnioskodawca spełnił przesłanki formalne dotyczące roszczenia, co potwierdzone zostało przez Komisję w postaci wyceny i przyznania odszkodowania za szkodę, jaka powstała w wyniku objęcia nieruchomości przepisami ww. ustawy (dowód: Proponowana Decyzja Komisji nr PO-1931 z 13 listopada 1964 r., oraz Ostateczna Decyzja nr PO-1931 z lutego 1964 r.). Minister podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, za przesłankę przejścia własności nieruchomości w trybie ustawy z 1968 r. uznano objęcie budynku stanowiącego formalnie własność beneficjentów Układu publiczną gospodarką lokalową, na podstawie Prawa lokalowego i przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1750/07. Minister stwierdził w świetle powyższego zaistnienie pierwszej przesłanki wynikającej z przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji. Odnosząc się do drugiej przesłanki Minister stwierdził, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości było ustanowione na rzecz J.T. i to on wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie, argumentując swoje prawo do nieruchomości na podstawie aktu kupna. Posiadanie obywatelstwa Stanów Zjednoczonych Ameryki przez J.T. zostało potwierdzone w toku postępowania przed Komisją o przyznanie odszkodowania. Zgodnie z jej ustaleniami J.T. posiadał obywatelstwo Stanów Zjednoczonych Ameryki od swej naturalizacji 28 czerwca 1915 r. Badając spełnienie wyżej wymienionych przesłanek Minister oparł się na ustaleniach poczynionych przez Komisję w toku prowadzonego przez nią dochodzenia, zgodnie z pkt 3, 4 i 5, w szczególności pkt 3 lit. b Protokołu podpisanego w dniu 29 listopada 1960 r. Jednocześnie wskazał, że badając spełnienie przesłanek z ustawy z 1968 r. organ nie może oceniać lub kwestionować ustaleń właściwego organu państwa - sygnatariusza układu indemnizacyjnego, zgromadzonej przez niego dokumentacji czy dokonywać samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami tego organu (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 428/17, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 595/11). Odnosząc się do zarzutu, że organ nie posiada oświadczenia J.T. o zrzeczeniu się praw w stosunku do nieruchomości, którego złożenie było warunkiem przyznania odszkodowania Minister stwierdził, że jest on pozbawiony podstaw z uwagi na to, że to decyzja Komisji miała rozstrzygający charakter w całej procedurze przyznawania odszkodowań. To Komisja przeprowadzała postępowanie dowodowe " ... na podstawie urzędowej polskiej dokumentacji (...) w tym dowodów przedłożonych przez powoda oraz niezależnego dochodzenia Komisji (...) " (vide proponowana decyzja nr PO-1931). Biorąc pod uwagę przepisy ustawy z 1968 r. oraz treść art. III Układu, zgodnie z którym suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych została rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału, zastosowanymi wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych Minister nie ma prawa podważać jej ustaleń i wydanej na ich podstawie decyzji o przyznaniu odszkodowania. Jak wynika z przekazanych stronie polskiej dokumentów, procedura przyznawania odszkodowań obejmowała zgłoszenie roszczenia (wniosek) przez zainteresowanego i decyzję Komisji przyznającej odszkodowanie, co potwierdza art. V lit. B Układu, zgodnie z którym "W celu zabezpieczenia Rządu Polskiego przed możliwym dochodzeniem praw za pośrednictwem krajów trzecich, lub w inny sposób roszczeń uregulowanych tym układem, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu kopię takich formalnych oświadczeń odnośnie roszczeń, jakie zostaną przedstawione przez wnoszących roszczenia oraz kopie decyzji dotyczących ważności i wysokości roszczeń.'' Natomiast art. V lit. C Układu stanowi, iż "odnośnie każdego roszczenia, które zostało przez rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu oryginalne dokumenty odnoszące się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę, z których wynika roszczenie (...). W przypadku, gdy roszczenie nie jest oparte na takich dokumentach, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie. Jak wynika z powyższego, zrzeczenie się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było wymagane w każdym przypadku, a tylko wtedy, gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach. Praktyka przyznawania odszkodowań przez stronę amerykańską wskazuje, iż dokumenty były przedstawiane przez wnioskodawców w przypadku wątpliwości zaistniałych w postępowaniu przed Komisją, w szczególności, kiedy podmiot występujący z roszczeniem nie przekazał odpowiednich dokumentów potwierdzających jego prawa do przejętego majątku. Ponadto punkt 6 Protokołu z 29 listopada 1960 r. dotyczący realizacji postanowień art. V Układu stanowi, iż "Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać będzie Reprezentantowi Polskiemu kopię każdego roszczenia zgłoszonego w terminie, określonym przez ‘Foreign Claims Settlement Commission’ zgodnie z przepisami Stanów Zjednoczonych, jak również kopię każdej ostatecznej decyzji 'Foreign Claims Settlement Commision' w odniesieniu do zgłoszonych we właściwym terminie roszczeń, wniesionych na zasadzie Polsko-Amerykańskiego Układu dotyczącego Roszczeń. Punkt 7 b Protokołu stanowi, iż "Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać również będzie Reprezentantowi Polskiemu następujące dokumenty podpisane przez osoby wnoszące roszczenia: uwierzytelnione zrzeczenia się na rzecz Państwa Polskiego ich praw z tytułu udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością lub podobnych, jeżeli udziały te nie są oparte na akcjach, jak również praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce - jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach". Kompleksowa analiza powyższych przepisów Układu i Protokołu jednoznacznie wskazuje zdaniem Ministra na posiłkowy charakter zwolnienia z zobowiązania tzw. "zrzeczenia". Nadawanie dokumentowi zrzeczenia statusu wyłącznego dowodu zastosowania Układu do określonej nieruchomości jest sprzeczne z literalnym brzmieniem postanowień tego Układu i w efekcie prowadzi do błędnych wniosków uniemożliwiających skuteczne wykonywanie przez organ administracji obowiązków nałożonych ustawą z 1968 r. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2982/01 i 2983/01, klarownie interpretują, iż decydujące znaczenie ma fakt wystąpienia przez właściciela o odszkodowanie i czy przyznano mu to odszkodowanie "bez względu na to, czy podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się jakichkolwiek dalszych roszczeń", gdyż "nie stanowią koniecznej przesłanki do wydania decyzji o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r." Natomiast w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 595/11 Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził: "Do wydania decyzji na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. spełnienie warunku zrzeczenia się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było w zasadzie konieczne. Istotne bowiem było uregulowanie roszczenia obywatela amerykańskiego wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia. Zrzeczenie się praw było wymagane tylko w sytuacji gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach (art. V c układu). W rozpoznawanej sprawie fakt przyznania odszkodowania za określone mienie dowodzi, że B. N. udowodniła swoje prawa do nieruchomości i zrzeczenie takie nie było w ogóle potrzebne." Powyższe twierdzenie potwierdza m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2011/08, w którym Sąd stwierdził, iż "faktem jest, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie ma takiego zrzeczenia się E. B. i G. M. Jednakże strona polska nie ma wpływu na sposób wykonywania wzajemnych zobowiązań układu i protokołu przez stronę amerykańską. W ocenie Sądu okoliczność ta nie ma jednak zasadniczego znaczenia w sprawie. Jak już wyżej wskazano bezsporną okolicznością w sprawie było otrzymanie odszkodowania przez E. B. i G. M. na podstawie decyzji Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych za zgłoszone roszczenia. To decyzja Komisji stanowiła uregulowanie i zaspokojenie roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia". Wyrok powyższy został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1445/09 (publ. CBOSA). Odnosząc się do wpisania w księdze wieczystej ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, Minister podniósł, że z uzasadnienia treści decyzji z 29 grudnia 2019 r. wynika, że nie może mieć ona wpływu na sytuację prawną obecnych właścicieli nieruchomości. Dopiero na etapie postępowania sądowego dotyczącego ustalenia treści księgi wieczystej, o ile do takiego postępowania doszłoby, aktualni właściciele będą mieć prawo do kwestionowania podejmowanych czynności w sprawie. Skargi na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o identycznej treści wniosły spółki: L. sp. z o.o. i L.1 sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: 1. § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 maja 1968 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 109) w zw. z art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 65) poprzez niewskazanie w treści decyzji (i poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2019r.) dotychczasowego właściciela nieruchomości, przy czym naruszenie to stanowi rażące naruszenie przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego; 2. art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez uznanie, że decyzja Komisji nr PO-1931 może stanowić podstawę wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji, gdy przyznanie odszkodowania na podstawie decyzji Komisji nr PO-1931 nastąpiło w zamian za utratę możliwości korzystania i użytkowania z majątku a nie w zamian za przejęcie własności, przy czym naruszenie to stanowi rażące naruszenie przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego; 3. art. 156 § 1 pkt 5 kpa (niewykonalność decyzji) w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 65) i w zw. z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 maja 1968 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 109); 4. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 65) poprzez nieprawidłowe określenie kręgu stron postępowania; 5. art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z art. V lit. C Układu oraz w zw. z postanowieniami Protokołu z dnia 29 listopada 1960r. dotyczącego realizacji postanowień art. V Układu oraz w zw. z art. 7 i art. 77 kpa poprzez uznanie, że organy orzekające na podstawie Układu i Ustawy były zwolnione z obowiązku pozyskania dokumentów zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przez Komisję a w szczególności oświadczenia w przedmiocie zrzeczenia się praw przez wnioskującego o odszkodowanie; 6. naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. ł i 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r, (Dz.U. Nr 12, poz. 65) poprzez przyjęcie, że odszkodowanie za przejście prawa własności zostało zapłacone. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące spółki wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej wskutek rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wskutek naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści niniejszej skargi na okoliczności w nich powołane i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg rozwinięto zarzuty w nich podniesione. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z 15 czerwca 2021 r. sprawy z ww. skarg Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 153/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyrok wskazał, że podstawą rozstrzygnięć organu w niniejszej sprawie było ustalenie, że ze względu na objęcie praw i roszczeń do nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] skutkami układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych regulującym problematykę roszczeń osób zagranicznych do przejętego po wojnie przez państwo polskie mienia, zawartego w dniu 16 lipca 1960 r. zasadne jest zastosowanie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Sąd Wojewódzki nie podzielając ww. poglądu podniósł, że tylko w odniesieniu do tego rodzaju mienia, którego dotyczą skutki przywołanego układu, zastosowanie znajduje ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Taki też zakres przedmiotowy ustawy wynika z jej art. 1, który stanowi, że jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (...) następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Po myśli art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz prawa, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy. Warunkiem wydania, na podstawie art. 2 omawianej ustawy deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa (a tylko tego rodzaju rozstrzygnięcie, ów przepis dopuszcza), jest po pierwsze: jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po wtóre objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Niezaistnienie tych warunków prowadzić musi do umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania, z uwagi na to, że stan faktyczno-prawny, z którego zaistnieniem ustawodawca łączy obowiązek wydania ww. decyzji nie zaistniał. Brak więc przedmiotu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do którego Minister mógłby zająć przewidziane prawem stanowisko. Przywołany wyżej Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przewidywał, że strona polska zapłaci stronie amerykańskiej globalną sumę 40.000.000 USD, na poczet całkowitego zaspokojenia wszelkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce przed dniem wejścia w życie układu (art. I ust. 1 układu). Roszczenia te po myśli art. II Układu, obejmowały m.in. roszczenia z tytułu : "a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia; b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia". W załączniku do Układu doprecyzowano nadto, że roszczeniami obywateli Stanów Zjednoczonych są: "prawa i interesy związane i odnoszące się do mienia znacjonalizowanego, przejętego na własność lub inaczej przejętego przez Polskę, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia życie niniejszego układu były nieprzerwanie, z zastrzeżeniem postanowień w paragrafach B i C niniejszego załącznika, a) bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych; [....]" (paragraf A). Sąd I instancji wskazał, że mając na względzie, tak zakreślony zakres przedmiotowy i podmiotowy Układu, organ orzekający wywodzi, że objęte nim były także sytuacje, gdy nieruchomość należąca do obywatela Stanów Zjednoczonych wprawdzie nie została znacjonalizowana przed wejściem w życie Układu, ale objęta została wówczas – jak miało to miejsce w przypadku przedmiotowej nieruchomości – publiczną gospodarką lokalami, co prowadziło do pozbawienia właściciela swobody decydowania o losach należącego do niego mienie, a więc sytuacji tożsamej z "innego rodzaju przejęciem" praw, o czym mowa w Układzie. Stanowiska tego Sąd I instancji nie podzielił i wskazał, że wprawdzie rację ma organ, że objęcie określonej nieruchomości w okresie powojennym publiczną gospodarka lokalową w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz.U. nr 10, poz. 59), prowadziło do faktycznego ograniczenia właścicielowi jego praw (jak choćby w zakresie decydowania o najmie, czy prowadzonych remontach), jednakże nie można owego ograniczenia zrównywać z sytuacją, "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a więc definitywnego odjęcia właścicielowi prawa podmiotowego przynależnego do nieruchomości - w sposób prawny czy pozaprawny. Regulowaniu zaś takich stanów prawnych zaistniałych na nieruchomości służy ustawa z 9 kwietnia 1968 r. i wydawana na jej podstawie decyzja Ministra Finansów. Ustawa ta ma wszak na celu nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć jej tytuł, ile uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Innymi słowy zakres deklaratoryjnego stwierdzenia o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności (por. wyrok SN z 16 czerwca 2009 r. V CSK 458/08, Lex nr 527157). Stąd też właśnie przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja, jak wielokrotnie podnoszono w judykaturze, stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie (vide: wyrok SN z 15 października 2010 r. V CSK 3/10, Lex nr 686384; wyrok składu 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. OSA 2/98 ONSA 1999/4/110). W ocenie sądu wojewódzkiego, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że o odszkodowanie za utratę możliwości użytkowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości do strony amerykańskiej wystąpił jej właściciel i zostało mu ono przyznane decyzją proponowaną z 13 listopada 1963 r. oraz decyzją ostateczną z lutego 1964 r. Z akt sprawy wynika również, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był J.T. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Pruszkowie z 8 czerwca 1999 r. sygn. akt I Ns 1158/97 spadek po nim nabyła żona J.T.1 w całości, a spadek po J.T.1 nabyła córka M.O., która aktem notarialnym z 5 czerwca 2009 r. rep. A nr [...] sprzedała przedmiotową nieruchomość L.1 sp. z o.o. w W. w części 2/3 i L. sp. z o.o. w W. w części 1/3, co oznacza, że własność ta nie została nigdy odjęta. W szczególności do takich konsekwencji nie prowadziło samo objęcie nieruchomości po wojnie - wobec fizycznego nieprzejęcia jej posiadania przez właściciela, państwową gospodarką lokalową. Tym bardziej, że władanie nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne, stanowiło wówczas li tylko wyraz zarządu państwowego wykonywanego na rzecz i w zastępstwie właścicieli nieruchomości, m.in w celu ochrony ich interesów, a także w wykonaniu przyjętych przez państwo obowiązków w zakresie publicznej gospodarki lokalami. A skoro tak, to przewidziane Układem skutki, tej nieruchomości nie dotyczą, co wyklucza także zastosowanie względem niej przepisów ustawy z 9 maja 1968 r. Wydanie w takich uwarunkowaniach decyzji, o której omowa w art. 2 powołanej ustawy, nie tyle by prowadziło do rozstrzygnięcia zagadnienia podstawy wpisu na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności przejętej już nieruchomości, ale de facto do jej wywłaszczenia bez należnego z tego tytułu odszkodowania, co nie tylko byłoby sprzeczne z ratio legis ustawy, ale również pozostawało w oczywistej kolizji z gwarantowaną na gruncie Konstytucji RP ochroną własności i dziedziczenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach Minister Finansów, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. winien umorzyć zainicjowane wnioskiem Skarbu Państwa postępowanie. Sąd meriti podziela pogląd wyrażony w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 22 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/wa 1964/19, iż "ze względu na ograniczoną przepisami prawa jurysdykcję administracyjną do rozstrzygania jedynie co do tego, co wyraźnie wynika z przepisu prawa materialnego, konstytuującego sprawę administracyjną, w przypadku ujawnienia braku podstaw do wydania decyzji pozytywnej, tj. stwierdzenia przejścia własności na Skarb Państwa, uzasadnione staje się umorzenie postępowania. Możliwość wydania w sprawie decyzji została bowiem zdeterminowana zaistnieniem pewnego stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże określone skutki prawne." Tymczasem Minister koncentruje się na próbie przeprowadzenia interpretacji postanowień Układu w sposób, który prowadziłby do uznania objęcia jego skutkami także nieznacjonalizowanych ani w inny sposób przejętych nieruchomości należących do obywateli amerykańskich, na których jedynie była prowadzona publiczna gospodarka lokalami. Bez względu na to, czy występowali oni do strony amerykańskiej z powołaniem się na ów Układ o odszkodowanie i czy je uzyskali. Z tego też względu, Sąd I instancji uznając, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. mającego wpływ na wynik sprawy, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą, a uznając ze względów wyżej wskazanych, że w sprawie postępowanie administracyjne winno być umorzone, skorzystał z możliwości jakie daje przepis art. 145 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym i umorzył postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w par. 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że oddalił wnioski dowodowe zawarte w skargach z uwagi na to, że zgłoszone dowody znajdują się w aktach administracyjnych i Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zapoznał się z nimi. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Minister Finansów (dalej: skarżący kasacyjnie), zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – dalej k.p.a., poprzez ich zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji, pomimo braku podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, tj. istnienia przedmiotu postępowania administracyjnego czyli stanu przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) – dalej ustawa z 1968 r., w związku z art. I (A) oraz art. II (a) i (b) Układu zawartego między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanym w dniu 16 lipca 1960 roku – dalej Układ, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sytuacji objęcia nieruchomości przepisami dotyczącymi publicznej gospodarki lokalowej, przy jednoczesnym przyznaniu za nieruchomość odszkodowania przez zagraniczny organ odszkodowawczy, niedopuszczalne jest wydanie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy wydanie decyzji pozytywnej merytorycznie jest w takim przypadku prawnie dopuszczalne i faktycznie zasadne, ponieważ przepisy dotyczące publicznej gospodarki lokalowej, w szczególności przepisy ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. nr 10, poz. 59, ze zm.) zostały objęte zakresem przedmiotowym Układu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. w związku z art. I (A) oraz art. II (a) i (b) Układu poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że okoliczność przyznania albo nieprzyznania odszkodowania przez Komisję Stanów Zjednoczonych do spraw uregulowania Roszczeń Zagranicznych – dalej Komisja, pozostaje bez znaczenia dla podjęcia decyzji w trybie ustawy z 1968 r., podczas gdy fakt przyznania odszkodowania przez Komisję ma decydujące znaczenie dla zaistnienia stanu przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji objęcia nieruchomości przepisami dotyczącymi publicznej gospodarki lokalowej, w szczególności ustawą Prawo lokalowe; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. w związku z art. I (A) oraz art. II (a) i (b) Układu poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sytuacji objęcia nieruchomości przepisami dotyczącymi publicznej gospodarki lokalowej (ustawą Prawo lokalowe), przy jednoczesnym przyznaniu odszkodowania za nieruchomość przez Komisję, nie dochodzi do żadnej z postaci utraty nieruchomości, w rozumieniu art. II Układu, a w konsekwencji do pojawienia się stanu przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy w takim przypadku przepisy dotyczące publicznej gospodarki lokalowej stanowią podstawę przejęcia mienia w rozumieniu Układu. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, natomiast w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg L. sp. z o.o. oraz L.1 sp. z o.o. poprzez ich oddalenie. W każdym przypadku wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyły L. sp. z o.o. oraz L.1 sp. z o.o., zastępowane przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego dla wyżej wskazanych spółek według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że nie powoduje odjęcia własności samo objęcie nieruchomości po wojnie państwową gospodarką lokalową - wobec fizycznego nieprzejęcia jej posiadania przez właściciela. Stanowisko to ma potwierdzać fakt sprzedaży nieruchomości w 2009 r. przez następcę prawnego przedwojennego właściciela nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, że przedwojenny właściciel będący obywatelem Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Skarżący kasacyjnie Minister prezentuje natomiast stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji objęcia nieruchomości przepisami dotyczącymi publicznej gospodarki lokalowej (ustawą Prawo lokalowe), przy jednoczesnym przyznaniu odszkodowania za nieruchomość przez Komisję Stanów Zjednoczonych do spraw uregulowania Roszczeń Zagranicznych, przepisy dotyczące publicznej gospodarki lokalowej stanowią podstawę przejęcia mienia w rozumieniu Układu, to jest przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa. Oznacza to istnienie podstawy do zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65). W pierwszej kolejności należy poczynić uwagi o charakterze historyczno-normatywnym dotyczące układów indemnizacyjnych. Trzeba podkreślić, że układy indemnizacyjne przynajmniej częściowo zapewniały zadośćuczynienie cudzoziemcom pozbawionym mienia w wyniku nacjonalizacji przeprowadzonej w Polsce w okresie powojennym. Polska zawarła dwanaście układów indemnizacyjnych, czyli umów dwustronnych, na podstawie których wypłacano tym osobom odszkodowania ryczałtowe (tzw. odszkodowania globalne). Strony tych układów były świadome, iż wypłata pełnych odszkodowań przez państwo wyniszczone w wyniku wojny jest z ekonomicznego punktu widzenia niemożliwa, toteż dążyły do zachowania parytetu pomiędzy jego możliwościami płatniczymi a wartością utraconego mienia. Polska Rzeczpospolita Ludowa, jako "państwo konfiskujące", osiągnęła tyle, iż dawni właściciele nie próbowali podnosić swoich roszczeń, zaś państwa zachodnie uznały wtedy tę formułę za najlepsze rozwiązanie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w doktrynie przyjmowano, iż umowy międzynarodowe mogą mieć skuteczność wewnętrzną w dziedzinach stanowiących materię zastrzeżoną ustawodawcy albo ustawodawczo uregulowaną jedynie wtedy, gdy są należycie ogłoszone w Dzienniku Ustaw, albowiem takie ogłoszenie jest niezbędnym warunkiem skuteczności ustaw i rozporządzeń wykonawczych, a więc aktów regulujących te dziedziny. Nie budzi wątpliwości pogląd, iż porozumienia rządowe, to jest akty umowne prawa międzynarodowego, nie podlegające ratyfikacji nie mogą być źródłem prawa w dziedzinach zastrzeżonych ustawie albo uregulowanych ustawowo. Jednakże w doktrynie uznaje się również, że inne organy państwowe, a w szczególności organy administracji i gospodarki państwowej stosują w sprawach "nieustawowych" również wszystkie umowy nie ogłoszone, nie uważając ogłoszenia umowy za warunek jej skuteczności w stosunkach wewnętrznych. Nie budzi wątpliwości, iż układy indemnizacyjne, a więc i omawiany układ, stanowią taką umowę międzynarodową (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, ONSA 1999, z.4, poz. 110). Wobec tego uznać należy, że zastrzeżenie zawarte w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., że ustawa ta dotyczy nieruchomości i praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, jest nieścisłe i nie może być rozumiane dosłownie, z zastosowaniem reguł wykładni językowej. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że ustawa posługuje się pojęciem "międzynarodowej umowy" w znaczeniu umowy międzynarodowej, która została ratyfikowana i ogłoszona w dzienniku ustaw. Należy wręcz dojść do wniosku, że ustawa została uchwalona właśnie dlatego, iż umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, z uwagi na ich rangę, nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonych praw po obywatelach państw obcych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że celem ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć tytuł ustawy, lecz uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Gdyby bowiem podstawę wpisu w księdze wieczystej miała stanowić umowa międzynarodowa, to zbędna byłoby zarówno sama ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r., jak i decyzja Ministra Finansów przewidziana w jej art. 2, pozwalająca takiego wpisu dokonać. Układy indemnizacyjne, jako umowy międzynarodowe, które nie zostały ratyfikowane, ani nawet ogłoszone w jakikolwiek sposób, nie stanowiły źródła prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie mogły wywołać takiego skutku prawnego wobec podmiotów podlegających prawu polskiemu. Ustawę z dnia 9 kwietnia 1968 r. uchwalono zatem po to, aby uregulować sprawy związane ze stanem prawnym nieruchomości przejętych przez państwo. Natomiast dokonywanie wpisów do ksiąg wieczystych należy do kompetencji sądów powszechnych, które każdorazowo badają okoliczności konkretnej sprawy. Organ administracji, tak samo zresztą jak sąd administracyjny przeprowadzający kontrolę jego działalności, nie może wypowiadać się co do przyszłych zdarzeń podlegających ocenie sądu powszechnego, wobec czego nie może również samodzielnie analizować skutków dokonanych wcześniej wpisów. Może to stanowić przedmiot postępowania przed sądem powszechnym, który władny jest rozważyć tak kwestie formalne związane z wpisem do księgi wieczystej, jak i okoliczności faktyczne i prawne mające go uzasadniać. Rola decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., ogranicza się jedynie do deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa, i dalszą kwestią pozostaje to, że decyzja ta może być podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej, a więc także i to, czy będzie do tego celu wykorzystana (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 września 2004 r., sygn. akt III CK 401/03, ONSC 2005, z.7-8, poz. 148). Skoro zatem decyzja ta ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, potwierdzający przejście własności z mocy samego prawa, to może być wydana w dowolnym czasie i niezależnie od tego, jakie okoliczności, w tym zmiany własnościowe, wystąpiły po tym zdarzeniu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z Układem między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 16 lipca 1960 r. Został on podpisany przez przedstawicieli obu stron i nie zawierał ratyfikacji tej umowy, nie został zatem ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Układ jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2, i 5 ust.2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1960 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Należy następnie rozważyć, czy organ polski i sąd polski związane są orzeczeniem Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Roszczeń Zagranicznych (Foreign Claims Settlement Commission of the United States) w zakresie ustalenia tytułu własności nieruchomości położonej w Polsce. Oceny charakteru i skutków stosowania układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych sporządzony w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r., dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podjętego w składzie siedmiu sędziów z 17 maja 1999 r., sygn. OSA 2/98 (publ. ONSA 1999/4/110). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wymieniony układ jest umową międzynarodową, stanowił on jedynie podstawę do zaspokojenia roszczeń obywateli amerykańskich z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia, praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia, nie był natomiast podstawą do przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Tę podstawę stanowią przepisy wskazanej na wstępie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez państwo, było uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie i czy odszkodowanie to otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości prawa przejętych przez Państwo Polskie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd i zaprezentowaną w uchwale argumentację znajdującą zastosowanie również do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Układ z 16 lipca 1960 r. wraz z załącznikiem oraz protokół z 29 listopada 1960 r. sporządzony do tego układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone obowiązki (art. V układu). W świetle powyższych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Minister Finansów, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, związany jest decyzją Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych. Przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II układu. W rozpoznawanej sprawie Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Roszczeń Zagranicznych po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez J.T. z 13 marca 1961 r., na mocy Układu decyzją proponowaną z 13 listopada 1963 r. oraz decyzją ostateczną z 19 lutego 1964 r. przyznała wnioskodawcy odszkodowanie za utratę możliwości użytkowania i korzystania z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Komisja w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziła, że J.T. utracił możliwość użytkowania i korzystania ze swego majątku w rozumieniu artykułu 2(b) Układu z dniem 12 lutego 1959 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. 1958, Nr 10, poz. 59). Tymi ustaleniami Komisji Minister Finansów jest związany i nie mógł podważyć orzeczenia Komisji Stanów Zjednoczonych. Za takim stanowiskiem przemawia treść układu indemnizacyjnego (art. III, IV, V C) oraz treść i cele wymienionej wyżej ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Wymaga podkreślenia, że art. II układu wyliczał trzy kategorie roszczeń uważanych za uregulowane i zaspokojone układem tj. roszczenia z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów, zarządzeń oraz długów przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane albo przejęte przez Polskę. Przejęcie przez Skarb Państwa mienia obywateli Stanów Zjednoczonych następowało ex lege z dniem wejścia w życie aktów prawnych wymienionych w art. II układu, a decyzje Ministra Finansów stanowiące podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości do księgi wieczystej potwierdzały skutki prawne powstałe z mocy samego prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 września 2004 r. , sygn. III CK 401/03, publ. OSNC 2005/7-8/148). Ten deklaratoryjny, a nie kształtujący prawo, charakter decyzji Ministra Finansów również przemawia za słusznością stanowiska strony skarżącej kasacyjnie w kwestii związania organu ustaleniami Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych. Trzeba mieć również na uwadze i to, że decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. nie należy do decyzji uznaniowych, lecz ma charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Analogiczne stanowisko w kwestii związania Ministra Finansów decyzją Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Odszkodowań Zagranicznych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1408/07, z 30 listopada 2004 r. , sygn. akt OSK 338/04; z 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1132/08). Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zasadne. W konsekwencji należało uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.