I OSK 874/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1329/23 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2023 r. nr DN.gn.625.7.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 1329/23), Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Z.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2023 r. nr DN.gn.625.7.2022 utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr WS-III.7515.2.100.2019.MK stwierdzającą, że postępowanie z wniosku Z. K. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia 1 lutego 1955 r. – w części dotyczącej G. L. - zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie (jak podano w skardze kasacyjnej) - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; a) art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania - zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku - według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Wyjaśnić przy tym w tym miejscu należy, że wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano, że została ona oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w rzeczywistości jednak zarzuty te oparto na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Przepisy bowiem takie jak: art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności miały charakter materialnoprawny. Z uwagi jednak, że zarzuty kasacyjne procesowe i materialnoprawne były ze sobą ściśle powiązane, celowym było ich łączne rozpoznanie. Wskazać zatem na wstępie trzeba, że orzeczeniem z dnia 1 lutego 1955 r. nr L:R.IV/12/62/54, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - działając na zasadzie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318) oraz na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339) - orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych we wsi [...], stanowiących – w dacie przejęcia – własność G. L.. Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2019 r. 24 maja 2019 r., Z. K. - jako następczyni prawna G. L. - wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium z dnia 1 lutego 1955 r. – w części dotyczącej G. L.. Decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r., Wojewoda Małopolski stwierdził jednak, że w/w postępowanie, prowadzone z wniosku Z. K., podlegało umorzeniu - z mocy prawa - a rozstrzygnięcie to, zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2023 r., utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W motywach swego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako: ustawa zmieniająca). W myśl zaś art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Oceniając legalność w/w/ decyzji, Sąd Wojewódzki uznał, że skarga Z. K., która zaskarżyła tę decyzję, nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynikało z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Ministra, że zmiana k.p.a., dokonana mocą w/w ustawy zmieniającej a w szczególności jej art. 2, uniemożliwiała dalsze procedowanie przedmiotowego wniosku, który dotyczył postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z 1955 r. W dniu 16 września 2021 r. weszła bowiem w życie – jak kontynuował Sąd - ustawa zmieniająca k.p.a., a która zawierała również przepisy przejściowe. Z treści tych ostatnich zaś przepisów, ujętych w art. 2 powołanej ustawy nowelizującej, wynikało, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe zatem oznaczało, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat - umarza się z mocy prawa. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że powyższa nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynikało bowiem, że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym – jak wywodził Sąd I instancji - że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i jednocześnie podkreślił, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił więc uwagę na fakt, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać, wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Poza tym Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji bo trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby natomiast nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również, jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem, z jednej strony, deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony - przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Ponadto, jak kontynuował Sąd, kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, a co wywoływało liczne kontrowersje. W związku z tym Sąd wskazał przy tym, że aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 k.c.), a z kolei Kodeks karny - w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Poza tym nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, a przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, istotne zaś było to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację - w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych - zawierało zaś uzasadnienie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2016r. Gdy zaś chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych", to Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do tego, że ww regulacja prawna była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych, nawet z połowy ubiegłego wieku. Ostatecznie więc Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącej zawartego w skardze, odrzucając w tym - jako nieuzasadnione - zarzuty oparte na przepisach konstytucyjnych oraz na art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W tym zakresie Sąd Wojewódzki podkreślił, że racje konstytucyjne - w aspekcie zasady praworządności - mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych, ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, która wynikała z art. 2 Konstytucji RP. Z tego więc względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełniało zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z dnia 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie doszło też w tym przypadku do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). W kontrolowanym orzeczeniu stwierdzającym umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa nie doszło bowiem do pozbawienia strony skarżącej prawa własności zatem organ nie naruszył normy zawartej w tym akcie prawnym. Poza tym zarówno w/w Konwencja jak i Protokół do niej Nr 1 nie miały mocy wiążącej w 1955 r. Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej w szczególności podnosiła, że wprowadzone przez ustawę nowelizującą z dnia 11 sierpnia 2021 r. zmiany wykraczają daleko poza to co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Wprowadzona bowiem zmiana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła to tego, iż toczące się postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały nagle umorzone z mocy prawa i osoby uprawnione straciły z dnia na dzień możliwość uzyskana prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Skarżąca podkreślała zatem, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją, w tym z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Narusza on bowiem przede wszystkim konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wspomniany przepis wprowadza obowiązek umarzania - z mocy prawa - spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnych, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie. Skarżąca nie miała zaś realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej i to, kiedy zostanie one zakończone. W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona. Sąd Kasacyjny podziela bowiem w pełni stanowisko Sądu I instancji a jako, iż zostało ono obszernie wyżej przytoczone, odniesienie się do zarzutów kasacyjnych, opartych głównie na przepisach konstytucyjnych w powiązaniu z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, ma jedynie charakter uzupełniający. Wskazać więc przede wszystkim trzeba, iż – jak wyżej to już nadmieniono - w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która zmieniła dotychczasową treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto ustawa ta dodała do art. 158 k.p.a. § 3, w myśl którego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowania będące w toku podlegają zaś regulacji przepisu przejściowego, jakim jest przytoczony wyżej przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym postępowania nadzorcze, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem 16 września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Zdaniem składu orzekającego, słusznie Sąd Wojewódzki, uzasadniając zaskarżony wyrok, odwołał się w tym przypadku do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania (dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu) na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana. W takiej sytuacji należy więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu. Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795). Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla skarżącej zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki wyjaśnił to zagadnienie, odwołując się do treści wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał bowiem stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Poza tym - w ocenie składu orzekającego - skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone ze wspomnianych wyżej przepisów konstytucyjnych, nie były trafne. Wprawdzie w rozpoznawanym przypadku nie występowała sytuacja, w której decyzja kwestionowana była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, ale wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r. a w szczególności jego uzasadnienie, mógł jednak ( z uwagi na znaczny upływ czasu i związane z tym faktem konsekwencje) stanowić podstawę do szerszej regulacji prawnej, której dokonał ustawodawca. Skarżąca więc już kilka lat przed wniesieniem wniosku powinna liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, wykonując w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, wydanych kilkadziesiąt lat wcześniej. Zwłaszcza, że tego rodzaju wniosek mógł być już skutecznie wnoszony po zmianie ustrojowej, która dokonała się w 1989 r. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie w 2021 r. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast – zdaniem skarżącej - postępowanie prowadzone na jej wniosek toczyło się zbyt wolno to miała ona możliwość podejmowania działań przewidzianych procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiających zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły. Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez skarżącą decyzji merytorycznej a która – w przypadku uwzględnienia jej wniosku – stanowiła by prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżącej (art. 417 (1) § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek - wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym. Po pierwsze, upływ czasu może bowiem niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności, gdyż wymaga tego konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przemilczenie czy przedawnienie. Po drugie zaś, każdy system prawa przewiduje pewne ograniczenia czasowe (limity czasowe) dla dochodzenia różnego rodzaju roszczeń czy krzywd. Powyższe jest bowiem konsekwencją występującego w systemie prawa pojęcia dawności a na które składają się wspomniane wyżej instytucje prawne, uzależniające zmiany w stosunkach prawnych od upływu określonego czasu (terminu). Artykuł 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności formułuje natomiast prawo do poszanowania własności, zakazując jej pozbawienia, chyba że jest to uzasadnione interesem publicznym oraz w warunkach przewidzianych przez prawo z zagwarantowaniem sprawiedliwego odszkodowania. Wprowadzenie zaś regulacji prawnej, zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie oznaczało jednakże tego, że skarżącej nie można było obecnie przyznać jakiegokolwiek odszkodowania. Powyższy przepis nie pozbawiał skarżącej jakichkolwiek praw właścicielskich do określonego mienia a jedynie zmieniał sposób rozpatrywania spraw związanych z kwestionowaniem legalności pozbawienia tego mienia jej poprzednika prawnego, a co (jak trzeba podkreślić) miało miejsce kilkadziesiąt lat temu. W związku z powyższym, oparcie zaskarżonej decyzji na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mogło być uznane przez Sąd Wojewódzki za naruszenie przez organ przepisów proceduralnych a zwłaszcza za naruszenie, które miałoby charakter istotny. Z tych powodów zatem należało uznać, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku – na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.