I OSK 2615/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2689/21 w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 sierpnia 2021 r. nr GZ.gn.624.71.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.M. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ) z 31 sierpnia 2021 r., nr GZ.gn.624.71.2019, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 15 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2689/21, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przez Sąd przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 109 par. 1 kpa w zw. z art. 39 kpa w zw. z art. 40 par. 1 kpa w zw. z art. 42 par. 1 kpa w zw. z art. 127 par. 1 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 9 kpa, w zw. z art. 10 par. 1 kpa w zw. z art. 15 kpa polegającą na błędnym przyjęciu, że organ administracji prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest zobligowany do prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie ważności decyzji, w sytuacji w której skarżąca podnosiła nieważność decyzji polegającą na niedoręczeniu stronie odpisu decyzji i udaremnieniu możliwości złożenia od niej odwołania, a tym samym zagwarantowanej prawnie możliwości merytorycznego odwołania od decyzji, II. naruszenie przez Sąd przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającą na błędnym przyjęciu, że nie jest rażącym naruszeniem prawa brak istnienia dokumentu potwierdzającego odbiór decyzji oraz brak dokumentu odwołania od decyzji, w sytuacji w której skarżąca naprowadzając nieprzeprowadzone przez organ dowody mogła wykazać, że procedowanie w sprawie obarczone jest ewidentną wadą wskazującą na nieważność. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości, a nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych uwzględniając opłatę w kwocie 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych uwzględniając opłatę w kwocie 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto zrzeczono się rozprawy. Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód w luźny sposób odwołuje się do zarzutów i nie zawiera argumentacji prawniczej pozwalającej na ustalenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 109 par. 1 kpa w zw. z art. 39 kpa w zw. z art. 40 par. 1 kpa w zw. z art. 42 par. 1 kpa w zw. z art. 127 par. 1 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 9 kpa, w zw. z art. 10 par. 1 kpa w zw. z art. 15 kpa. Nie wynika z niego, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie wszystkich przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przez Sąd I instancji. Ponadto kasator – zarzucając naruszenie grupy przepisów – nie wykazuje, że wskazane przepisy pozostają ze sobą w związku normatywnym i tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Wadliwości skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jej rozpatrzenia, jednakże ograniczają zakres i efektywność kontroli zaskarżonego wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 sierpnia 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Olsztyńskiego z 30 lipca 1975 r., dotyczących przejęcia od M.D. na własność Państwa gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 34,71 ha, położone we wsi T., gmina P. Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w P. był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118; dalej jako: "ustawa"). W zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że badane decyzje z 1975 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy, ponieważ wszystkie przesłanki przejęcia zostały spełnione (a przynajmniej ich ewentualne naruszenie nie jest oczywiste). M.D. spełniała bowiem przesłankę wieku, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy, gdyż przekroczyła wiek 55 lat. Spełniona została również przesłanka obszarowa gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa za rentę (w skład gospodarstwa rolnego wchodziło 7,58 ha gruntów rolnych i 27,13 ha gruntów leśnych, a więc znacznie więcej, niż wymagał tego przepis art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy). Ponadto M.D. nie była w stanie gospodarować w posiadanym gospodarstwie, nie uprawiała gruntów i nie posiadała żywego inwentarza – zatem jej gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Organ podkreślił, że weryfikacja ustaleń dokonanych w postępowaniu zwykłym w zakresie produktywności gospodarstwa nie jest obecnie możliwa, ponieważ pomimo poszukiwań nie udało się odnaleźć innych dokumentów, aniżeli decyzje z 3 czerwca 1975 r. oraz z 30 lipca 1975 r., obrazujących stan przejmowanego gospodarstwa. Z uwagi jednak na upływ czasu – wobec braku odmiennych dowodów – należy przyjąć, że ustalenia dokonane w kwestionowanych decyzjach odpowiadały istniejącemu ówcześnie stanowi faktycznemu, tym bardziej że w aktach sprawy znajduje się protokół uwłaszczeniowy z 4 kwietnia 1975 r. podpisany przez M.D., z którego wynika, że dawna właścicielka sama zajmowała się swoim gospodarstwem. Ponadto organ skonkludował, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzje z 1975 r. zawierają inne wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie Minister nie zgodził się z wnioskodawczynią, że M.D. nie wiedziała o toczącym się postępowaniu w sprawie przejęcia gospodarstwa oraz że nie doręczono jej decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r., ponieważ to właśnie ona wniosła odwołanie od tej decyzji. W skardze na decyzję Ministra skarżąca podnosiła, że decyzja Naczelnika powinna zostać unieważniona, albowiem nie istnieje żadne potwierdzenie tego, że strona postępowania, tj. M.D. wiedziała o toczącym się postępowaniu. Ponadto skarżąca zakwestionowała dokonaną przez organ ocenę spełnienia przesłanek z art. 9 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżoną decyzją organ w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i prawny prawidłowo ocenił, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że obie kwestionowane decyzje z 1975 r. były dotknięte kwalifikowaną wadą prawną z rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że skoro przepis art. 9 ust. 2 ustawy z uwagi na jego niedookreślenie w przedmiocie "niskiego poziomu produkcji rolnej" mógł być różnie interpretowany, to nie można było go rażąco naruszyć. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że organ zrealizował obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, choć mimo wystąpień do Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego, Starostwa Powiatowego w Olsztynie, Archiwum Państwowego w Olsztynie, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Olsztynie i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie nie udało mu się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Również domniemanie legalności wydanych w sprawie decyzji, tj. decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Olsztyńskiego z 30 lipca 1975 r. oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie ich nieważności przy braku jednoznacznych dowodów wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd meriti podkreślił, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, tak jak w postępowaniu zwykłym, gdyż jedynie ogranicza się do badania prawidłowości kwestionowanej decyzji w kontekście zebranego materiału dowodowego w postępowaniu zwykłym. Kontestując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie podnosi, że skoro we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1975 r. oraz w skardze na decyzję z 31 sierpnia 2021 r. zarzucała brak doręczenia stronie decyzji z 3 czerwca 1975 r., a tym samym niemożność złożenia przez nią odwołania od tej decyzji, a także okoliczność, że M.D. nie uczestniczyła w toku prowadzenia postępowania w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa gospodarstwa, to pozbawienie strony skarżącej uprawnień dowodowych mających doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (w tym dowodów osobowych co do kwestii braku doręczenia decyzji, braku wiedzy strony o toczeniu się postępowania) jest rażącym naruszeniem uprawnień strony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, należy wyeksplikować, że w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do wadliwych decyzji oraz postanowień ma zastosowanie tryb, o którym jest mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub tryb, o którym stanowi art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Pierwszy z nich dotyczy wad o charakterze materialnoprawnym, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które tkwią w samej decyzji lub postanowieniu, a ich skutki – na mocy nowego aktu stwierdzającego tę nieważność – nie są uznawane przez prawo. Drugi z nich odnosi się natomiast do wad określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., które są istotnymi wadami postępowania, mogącymi mieć wpływ na decyzję administracyjną lub postanowienie, co oznacza, że wady te mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji lub postanowienia i dlatego też właśnie wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy dana wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, co powoduje, że skutki prawne decyzji wzruszalnych są uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II GSK 2396/23; zob. także M. Jaśkowska, w: Komentarz aktualizowany do postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, t. 1-3 do art. 145; uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12). Inaczej mówiąc, najistotniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, a zatem wadą jest dotknięte samo postępowanie, czyli warunki powstania decyzji. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Określona wada proceduralna, która została przez ustawodawcę uznana za jedną z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania (m.in. art. 145 § 1 k.p.a.), nie może być równocześnie uznana za wadę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) (por. wyroki NSA: z 5 marca 2025 r., II OSK 581/24; z 9 listopada 2022 r., II OSK 751/20). W literaturze przedmiotu podnosi się także, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa) dotyczy zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych (tak. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s. 329). Według przedstawicieli doktryny rażące naruszenie prawa odnosi się do tych przepisów proceduralnych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji merytorycznych i – zwłaszcza – niemerytorycznych. Przyjęcie takiego założenia byłoby najbardziej logiczną interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w którym umieszczono dwie niezależne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa), a jednocześnie wykluczałoby możliwość konkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do okoliczności wskazanej w tym przepisie. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można zatem uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu – z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (tak NSA w wyroku z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/15). Wobec powyższego należy stwierdzić, że o ile w ramach przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za rażące naruszenie prawa można uznać naruszenie przepisów proceduralnych – przykładowo gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w sprawie (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/17), to jednak w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można skutecznie powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Z przedstawionych względów zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadzające się w istocie do twierdzenia o pominięciu strony w postępowaniu administracyjnym, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nawet gdyby przyjąć, że w toku postępowania uwłaszczeniowego doszło do pozbawienia M.D. (poprzedniczki prawnej skarżącej kasacyjnie) możliwości czynnego udziału w sprawie, okoliczność ta mogłaby być oceniana wyłącznie w płaszczyźnie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten w sposób jednoznaczny kwalifikuje sytuację, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jako szczególną wadę procesową uzasadniającą uruchomienie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. Tryb wznowienia postępowania administracyjnego i tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż każdy z nich jest ściśle związany z enumeratywnie wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wadami i równie ściśle określonymi przesłankami umożliwiającymi wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym – przykładowo poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy niedoręczenie decyzji – mieści się w hipotezie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jako takie stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, o ile spełnione są ustawowe warunki, w tym dochowany został termin określony w art. 148 k.p.a. Okoliczność ta nie może być jednak utożsamiana z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisów o stwierdzeniu nieważności. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnego zatarcia granic między wskazanymi trybami nadzwyczajnymi i w praktyce umożliwiałoby obejście rygorów czasowych przewidzianych dla wznowienia postępowania. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na twierdzeniu o pominięciu strony, nie mogły skutkować uwzględnieniem żądania w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona dodatkowo zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji w zakresie materialnoprawnych podstaw oceny decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności. W szczególności wskazała, że zarówno Sąd, jak i organ administracji nie dysponowali pełnym materiałem źródłowym dotyczącym przejętego gospodarstwa, co – w ocenie skarżącej kasacyjnie – uniemożliwiało dokonanie rzetelnej weryfikacji przesłanek wydania decyzji z 3 czerwca 1975 r. oraz przyjęcie, iż decyzja ta nie była dotknięta wadą kwalifikowaną. Należy jednak podkreślić, że powyższe twierdzenia nie zostały ujęte w postaci samodzielnego, należycie sformułowanego zarzutu kasacyjnego, odpowiadającego wymogom konstrukcyjnym skargi kasacyjnej. Strona nie wskazała konkretnych przepisów prawa, które miałyby zostać naruszone, ani nie powiązała podnoszonych okoliczności z jedną z podstaw kasacyjnych. Kwestia braku materiału źródłowego została jedynie ogólnie zasygnalizowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bez nadania jej postaci wyodrębnionego zarzutu. Tymczasem granice rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. Jak wyjaśniono powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego rekonstruowania lub domniemywania podstaw kasacyjnych na podstawie ogólnych wywodów zawartych w uzasadnieniu środka zaskarżenia. W konsekwencji podnoszona przez stronę argumentacja, nieprzybierająca postaci odrębnego zarzutu kasacyjnego, nie mogła podlegać merytorycznej ocenie w ramach kontroli kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że postępowanie nieważnościowe nie służy zastępowaniu postępowania zwykłego poprzez ponowne, pełne badanie zasadności rozstrzygnięcia co do istoty. Jego istotą jest wyłącznie kontrola legalności decyzji w granicach przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc ustalenie, czy w chwili jej wydania była ona dotknięta wadą kwalifikowaną, mającą charakter oczywisty, poważny i niewątpliwy. Kontrola ta dokonywana jest w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie podjęcia decyzji, nie zaś przez pryzmat późniejszych wątpliwości, braków archiwalnych czy trudności dowodowych wynikających z upływu czasu. W konsekwencji ewentualny brak określonych dokumentów w aktach sprawy – ujawniony po upływie wielu lat od wydania decyzji i pomimo podejmowanych przez organ prób odtworzenia materiału dowodowego – nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Nieważność decyzji nie jest bowiem sankcją za niekompletność współcześnie dostępnych akt administracyjnych, lecz konsekwencją wykazania, że w dacie jej wydania zaistniała jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na stronie inicjującej postępowanie nadzorcze. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby decyzja z 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź była dotknięta inną wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Argumentacja strony koncentrowała się przede wszystkim na twierdzeniu o pominięciu jej poprzedniczki prawnej jako strony postępowania uwłaszczeniowego, co stanowi podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Co więcej, skarżąca kasacyjnie pomijała fakt istnienia protokołu uwłaszczeniowego z 4 kwietnia 1975 r., podpisanego przez jej poprzedniczkę prawną, który wskazuje, że organ uwłaszczeniowy przeprowadził postępowanie dowodowe. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja została wydana z kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych) uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego w trybie nadzorczym. Odmienne stanowisko prowadziłoby w istocie do przekształcenia postępowania nieważnościowego w instrument ponownej, pełnej kontroli merytorycznej rozstrzygnięć sprzed wielu lat, co pozostawałoby w sprzeczności zarówno z jego wyjątkowym charakterem, jak i z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Na marginesie należy odnotować, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona w sposób ogólnikowy stwierdziła również, iż wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji jest niewłaściwa oraz pozostaje w sprzeczności z art. 77 pkt 2 i art. 78 Konstytucji RP, a także że zmiana ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 16 września 2021 r. w zakresie wprowadzenia zmian do przepisu art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 k.p.a. jest jej zdaniem niezgodna z art. 2, art. 21, art. 45 § 1 i art. 64 pkt 2 i 3 Konstytucji RP. Wskazać należy, że art. 64 oraz art. 77 Konstytucji nie składają się z punktów, lecz ustępów, a art. 45 Konstytucji nie składa się z paragrafów, lecz również z ustępów. Ponadto twierdzenia autora skargi kasacyjnej nie zostały w żaden sposób rozwinięte ani uzasadnione. Nie wskazano, na czym miałaby polegać sprzeczność z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi. Brak jest również próby powiązania podniesionej niezgodności konstytucyjnej z konkretną podstawą kasacyjną. Ogólne powołanie się na niezgodność wykładni czy przepisów z Konstytucją RP, bez jakiejkolwiek argumentacji prawniczej oraz bez powiązania z konkretnym zarzutem kasacyjnym nie może odnieść zamierzonego skutku procesowego i nie daje podstaw do podważenia zaskarżonego wyroku. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.