I OSK 78/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 779/23 w sprawie ze skargi M. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: S.K.O. 4160.91-92.2023 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M. K. i D. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 października 2023 r. sygn. II SA/Łd 779/23 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: S.K.O. 4160.91-92.2023 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) przez błędne przyjęcie, że zaszły przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie przemawia za tym interes społeczny, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: SKO.4160.91-92.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne uznanie, że konieczne było dokładniejsze wyjaśnienie istotnych kwestii w sprawie, podczas gdy przedmiotowa sprawa opierała się w istocie na analizie wystąpienia lub braku wystąpienia przesłanek zastosowania instytucji uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i nie wymagała od organów poczynienia ustaleń w jakimkolwiek szerszym zakresie niż miało to miejsce w postępowaniu przed organami obu instancji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: SKO.4160.91-92.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie. D. K. i M. K., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena legalności odmowy zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej jednorazową opłatę adiacencką, w oparciu o nadzwyczajny tryb przewidziany w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775 – dalej jako: k.p.a.), poprzez następcze rozłożenie tej opłaty na raty na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 – dalej jako: u.g.n.). Kwestia sporna koncentruje się w szczególności na wykładni przesłanki "interesu społecznego" w kontekście sytuacji, w której wniosek o zmianę decyzji został złożony po terminie płatności pierwotnie ustalonej opłaty, co skutkowało naliczeniem odsetek za opóźnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni prawa, bezzasadnie przyjmując, że interes społeczny sprzeciwia się takiej modyfikacji. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje to stanowisko, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które sprowadzają się do twierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił istnienie przesłanek z art. 155 k.p.a., zwłaszcza interesu społecznego, oraz bezzasadnie zarzucił organom naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do fundamentalnej kwestii dopuszczalności zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji o opłacie adiacenckiej w zakresie sposobu jej płatności. Sąd pierwszej instancji, wziąwszy pod uwagę konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy prawidłowo uznał, że taka możliwość istnieje. Bezspornie, przepis art. 147 ust. 1 u.g.n. stanowi, że warunki rozłożenia opłaty na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Zważywszy jednak na fakt, że z przekazanych akt sprawy nie wynika aby skarżacy w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej zostali prawidłowo pouczeni o możliwości rozłożenia tej opłaty na raty, należy przyjąć, że przepis ten wyraża jedynie zasadę i podstawowy tryb procedowania. Nie stanowi on natomiast przepisu szczególnego, który w rozumieniu art. 155 k.p.a. expressis verbis sprzeciwiałby się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normy wyłączającej stosowanie ogólnych zasad k.p.a., w tym trybów nadzwyczajnych. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), pozwalające na weryfikację ostatecznego rozstrzygnięcia, o ile spełnione są łącznie ustawowe przesłanki. Co istotne, wnioskowana przez stronę zmiana nie zmierza do uchylenia obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej ani nie kwestionuje jej wysokości ([...] zł), lecz dotyczy wyłącznie modyfikacji sposobu wykonania tego obowiązku. Nie dochodzi tu do zmiany istoty stosunku prawnego, a jedynie do korekty terminów płatności w granicach prawem wytyczonych (art. 147 ust. 1 u.g.n. dopuszcza raty do 10 lat). Dlatego, zważywszy na okoliczności rozpatrywanej sprawy, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w badanym przypadku rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty w trybie art. 155 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne. Główny zarzut skargi kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a.) koncentruje się na błędnym, zdaniem organu, przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny. Skarżący kasacyjnie utożsamia ten interes z ochroną finansów publicznych, wskazując, że zmiana decyzji po terminie wymagalności opłaty (ustalonym na 14 dni od ostateczności decyzji z 27 kwietnia 2022 r. zgodnie z art. 148 ust. 1 u.g.n.) prowadziłaby do utraty naliczonych odsetek za opóźnienie i stanowiłaby działanie niegospodarne, potencjalnie naruszające dyscyplinę finansów publicznych. Stanowisko to jest nieuprawnione i wynika ze zbyt wąskiego postrzegania pojęcia interesu społecznego. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że organy dokonały w tym zakresie błędnej wykładni. Interes społeczny (publiczny) nie może być sprowadzany wyłącznie do jak najszybszej egzekucji należności wraz z odsetkami sankcyjnymi. Celem opłaty adiacenckiej nie jest doprowadzenie zobowiązanego do trudnej sytuacji finansowej, lecz sprawiedliwe uczestnictwo we wzroście wartości nieruchomości. Sam ustawodawca w art. 147 u.g.n. przewidział mechanizmy, które godzą interes publiczny z interesem strony. Jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, a co podkreślono w stanowisku strony, rozłożenie opłaty na raty w żaden sposób nie naraża interesu publicznego na uszczerbek. Wręcz przeciwnie, przepis art. 147 ust. 2 u.g.n. stanowi, że raty podlegają oprocentowaniu, a art. 147 ust. 1 zd. 3 u.g.n. nakazuje zabezpieczenie należności gminy, w tym poprzez ustanowienie hipoteki. Gmina otrzymuje zatem pełną należność wraz z rekompensatą za rozłożenie jej w czasie (oprocentowanie), a jej interes jest dodatkowo chroniony zabezpieczeniem rzeczowym. W interesie społecznym leży bowiem przede wszystkim skuteczne wyegzekwowanie należności głównej, a niekoniecznie maksymalizacja wpływów z odsetek za zwłokę, zwłaszcza gdy może to prowadzić do bezskuteczności egzekucji. Umożliwienie stronie spłaty zadłużenia w ratach, w sposób uwzględniający jej możliwości płatnicze, często zwiększa szansę na dobrowolne wykonanie decyzji, co jest zgodne z dyrektywą art. 11 k.p.a. Nieuzasadniona jest również obawa o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, aktualnie: Dz.U. z 2025, poz. 1484), gdyż przepis ten penalizuje działania niezgodne z przepisami. Zmiana decyzji dokonana w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., po stwierdzeniu istnienia przesłanek ustawowych, jest działaniem w pełni legalnym. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że argumentacja organów dotycząca rzekomej sprzeczności rozłożenia opłaty na raty z interesem społecznym była chybiona. Argument skarżącego kasacyjnie dotyczący sytuacji majątkowej strony (dochodu ze sprzedaży działek), mający podważyć istnienie "słusznego interesu strony", również nie może odnieść skutku, gdyż organy de facto odmówiły zmiany decyzji opierając się na błędnym założeniu prawnym o sprzeczności zmiany z interesem społecznym, nie dokonując rzeczywistego i wszechstronnego zważenia obu tych interesów. Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zarzucił organom braki w postępowaniu wyjaśniającym, podczas gdy postępowanie z art. 155 k.p.a. ma charakter ograniczony i sprowadza się do zbadania przesłanek w tym przepisie wymienionych. Zarzut ten wynika z niezrozumienia motywów Sądu pierwszej instancji. Sąd ten nie kwestionował, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i samodzielnym, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Słusznie jednak Sąd pierwszej instancji wytknął organom, że naruszyły one art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego) w ramach tego ograniczonego postępowania. Obowiązkiem organu procedującego na podstawie art. 155 k.p.a. jest bowiem ustalenie, czy zachodzą wszystkie przesłanki pozytywne (zgoda strony, interes społeczny lub słuszny interes strony) oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne (sprzeciw przepisów szczególnych). Organy obu instancji, przyjmując błędną wykładnię prawną, iż interes społeczny a priori wyklucza zmianę decyzji z uwagi na wymagalność opłaty i naliczone odsetki, w istocie zaniechały rzetelnego zbadania, czy w realiach tej konkretnej sprawy (przy uwzględnieniu zabezpieczenia i oprocentowania rat) interes społeczny faktycznie doznałby uszczerbku. Zaniechały również, na skutek tej błędnej wykładni, wnikliwej analizy i zważenia słusznego interesu strony, podczas gdy z przekazanej Sądowi dokumentacji akt sprawy nie wynika aby skarżący przed wydaniem decyzji z dnia 16 marca 2022 r, zostali prawidłowo pouczeni o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegało zatem nie na nieprzeprowadzeniu na nowo postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, lecz na zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do prawidłowej oceny przesłanek z art. 155 k.p.a., co było bezpośrednią konsekwencją przyjęcia nieprawidłowej interpretacji prawa materialnego (art. 155 k.p.a. w zw. z art. 147 u.g.n.). Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uchylił zaskarżone decyzje, wskazując na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem prawidłowej wykładni prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.