I OSK 2008/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Toczydłowski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 253/22 w sprawie ze skargi W. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 400.213/C-1/8/21 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 czerwca 2022 r. II SA/Bk 253/22, oddalił skargę W.S. i W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 31 stycznia 2022 r. nr 400.213/C-1/8/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W.S. i W.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 oraz art. 80 k.p.a., uzasadniającymi ich uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia zabranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące: a) niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy na datę wydawania decyzji; b) pominięciem istotnych wniosków z niego wypływających, w szczególności w zakresie rzeczywistego istnienie warunków technicznych do wykonania przyłączenia działki [...] do infrastruktury technicznej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w razie woli wykonania przez właściciela działki [...] przyłączy, powstanie konieczność dobudowania sieci przez działkę [...] oraz ustanowienia odpowiednich służebności; c) błędnym ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przyjęciem, że działka [...] w dacie 25.01.2019 r. uzyskała warunki do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej; d) nieuwzględnieniem przy podjęciu decyzji przedstawianych w toku postępowania wyjaśnień skarżących, iż działka [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, w której ułożono sieć wodociągową i kanalizacyjną oraz że skarżący w dniu 30.04.2019 r. dokonali darowizny działki [...] na rzecz swojej córki; II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dla działki [...] w dacie 25.01.2019 r. zostały stworzone techniczne warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, podczas, gdy podłączenie to było niemożliwe, ponieważ działka [...] jest oddzielona od działki, w której ułożono sieć kanalizacji i wodociągową, działką nr [...]; 2. art. 145 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że termin początkowy wymienionego okresu, w którym uprawnione jest wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, rozpoczął się z dniem 25 stycznia 2019 r., w którym to dniu nastąpiło prawomocne zakończenie budowy sieci oraz, że data ta jest tożsama z momentem uprawniającym do oceny, iż stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej; 3. art. 148b ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, co przejawiało się brakiem przeanalizowania przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która określa co stanowi przyłącze, co jest siecią i urządzeniami kanalizacyjnymi; 4. art. 148b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż warunki do przyłączenia działki [...] zaistniały w dniu 25 stycznia 2019 r. podczas gdy właściwy podmiot tj. Zakład Gospodarki Komunalnej, zawiadomił organ, że stworzone zostały warunki techniczne do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej m.in. dla nieruchomości nr geod. [...] obr. [...], pismem z 3.03.2021 r.; 5. art. 144 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że to skarżący są beneficjentami wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy to skarżący pozostawali właścicielami działki [...], nie istniały prawne i techniczne możliwości wykonania przyłączy do sieci. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Wnieśli też o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku. Muszą zatem zostać rozpoznane łącznie. Zaznaczyć przy tym na wstępie należy, że nie jest prawdą, że Sąd I instancji nie odniósł się lub nie uwzględnił tych wszystkich okoliczności, o jakich mowa w zarzucie opartym na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozważaniach swoich Sąd I instancji odniósł się bowiem zarówno do obecnego rozumienia pojęcia "stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" (art. 145 ust. 1, art. 148b ust. 1 u.g.n.), jak i do faktu istnienia oraz położenia działki nr [...] oraz do daty dokonania darowizny na rzecz córki. Z okoliczności tych wyciągnął natomiast odmienne od skarżących kasacyjnie wnioski na gruncie prawa materialnego. W aktualny orzecznictwie przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że "Zgodnie (...) z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028). Zgodnie z art. 15 ust. 4 tej [ostatniej] ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Stąd też, w przypadku urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę art. 15 ust. 4 powołanej ustawy, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1856/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 716/15). W rozumieniu art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest bowiem nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, i obie powinny być spełnione (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 692/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 Prawa budowlanego). Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1856/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi przy tym o faktyczną możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia, gdyż zbędna byłaby regulacja zawarta w art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie do przepisów Prawa budowlanego pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej nieodłączny element procesu budowlanego, co niewątpliwie służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z urządzenia. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z urządzenia, ale o możliwość skorzystania z urządzenia wybudowanego legalnie" (wyrok NSA z 7.10.2025 r. I OSK 1972/22, LEX nr 3932453). Z powyższego wynika, że w rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1, art. 148b ust. 1 u.g.n.), to możliwość przystąpienia do legalnego użytkowania obiektu stosownie do przepisów Prawa budowlanego. W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 Prawa budowlanego). W okolicznościach tej sprawy nastąpiło to 25 stycznia 2019 r., a w tej dacie właścicielami nieruchomości byli skarżący kasacyjnie, a nie ich córka. Nic innego nie może też wynikać z faktu, że działkę nr [...] oddziela od urządzenia (sieci), działka nr [...], która pozostawała we współwłasności skarżących (co wynika z dokumentacji operatu szacunkowego i ustaleń rzeczoznawcy) i według decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [...] stanowi zjazd z wewnętrznej drogi gminnej położonej na działce nr [...], w której znajduje się sieć. Właściwy podmiot (ZGK), stosownie do art. 148b ust. 2 u.g.n., poświadczył w piśmie z 23 sierpnia 2021 r., że działka nr [...] uzyskała możliwość podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Na ewentualne prawne rozwiązanie powyższej sytuacji (np. poprzez właściwą służebność) wskazywał zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji. Podkreślić natomiast należy, że z żadnej normy prawnej nie wynika, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej jest możliwe tylko w przypadku bezpośredniego sąsiedztwa działki z posadowioną siecią infrastruktury z działką, która ma zostać podłączona. Chodzi bowiem o to, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej to możliwość przystąpienia do legalnego użytkowania obiektu (w tym wypadku sieci wodno-kanalizacyjnej) stosownie do przepisów Prawa budowlanego. "W rozumieniu art. 148b ugn stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego" (wyrok NSA z 9.12.2016 r. I OSK 716/15, LEX nr 2205738). Warunki takie musi stworzyć podmiot publiczny (co do zasady) wykonujący urządzenie infrastruktury technicznej (sieć) poprzez możliwość jego legalnego użytkowania. "W istocie dla opłat adiacenckich znaczenie ma określenie "sieci kanalizacyjnej". Ta sieć to przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z art. 2 pkt 5 tej ustawy wynika, że przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług, z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Przyłącze kanalizacyjne stanowi własność osoby, która poniosła koszt ich budowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 2 lipca 2004 r. sygn. akt II CK 420/03; M. Prawn. Z 2005 r./14/709). W świetle tych przepisów należy zatem interpretować określenie "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej" [a] (...) wraz ze zmianą stanu prawnego zdezaktualizowała się uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 4/00 mówiąca, że "zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia" (zob. wyrok NSA z 14.03.2019 r. I OSK 1173/17, LEX nr 3134209). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw, co stosownie do art. 184 p.p.s.a. skutkowało jej oddaleniem.