I OSK 77/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 514/22 w sprawie ze skargi B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4114.168.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy Łęczyca z dnia 2 marca 2022 r., nr GOPS.5112.52.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz B.C. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 514/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4114.168.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Łęczyca z 2 marca 2022 r., o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - [...]. SKO podzieliło ustalenia faktyczne i częściowo prawne organu pierwszej instancji, wskazując, że [...] spełnia przesłankę z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r., tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności i data powstania tej niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie stoi na przeszkodzie przyznania wnioskowanego świadczenia, lecz w niniejszym przypadku podstawą odmowy przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego jest wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki zawartej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., tj. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rodzinnej, otrzymywana przez nią renta rodzinna jest wyższa aniżeli świadczenie pielęgnacyjne, zatem jest dla niej korzystniejsza kwotowo, a nadto - renta rodzinna przyznana bezterminowo, jest świadczeniem pewnym i silniej chronionym niż świadczenie pielęgnacyjne, a nie ma możliwości otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego jednocześnie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, orzekający organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji skarżąca pobierała rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka. Tym samym w sprawie nie została wyeliminowana negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Powyższe uniemożliwiało wydanie rozstrzygnięcia, zgodnego z oczekiwaniami strony, pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnienia wszystkie pozostałe przesłanki pozytywne wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Renta rodzinna skarżącej przyznana po zmarłym mężu - funkcjonariuszu Służby Więziennej - znacznie przekracza wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie zatem uczyniło Kolegium, że nie wzywało skarżącej do złożenia w organie rentowym wniosku o zawieszenie renty, bowiem byłoby to mniej korzystne dla samej skarżącej. Zdaniem Sądu art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. w związku z art. art. 32 Konstytucji RP nie dają podstaw do uprzywilejowania skarżącej w ten sposób, że będzie ona otrzymywała rentę rodzinną po zmarłym mężu i świadczenie pielęgnacyjne jednocześnie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że przepis ten stosuje się do wszystkich osób mających ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka podczas gdy powyższy przepis znajduje zastosowanie jedynie w przypadku ustalonego prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia przez Organy w toku postępowania czy prawo do renty rodzinnej Skarżącej pozostaje w zbiegu z innymi świadczeniami emerytalno-rentowymi, rentą socjalną, zasiłkiem stałym, nauczycielskim świadczeniem kompensacyjnym, zasiłkiem przedemerytalnym, świadczeniem przedemerytalnym lub rodzicielskim świadczeniem uzupełniającym, o którym mowa w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a w przypadku uznania zbiegu zaniechanie poinformowania Skarżącej, o uznaniu okoliczności pobierania przez Skarżącą renty za negatywną przesłankę ustalenia Jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania Skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do renty, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą rentę rodzinną skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi do WSA, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Na wstępie wskazać należy na nieprawidłowość sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej poprzez niepowiązanie ich z naruszeniem przez Sąd przepisu ustawy procesowej - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych zarzutów. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie dotyczącym naruszenia art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także naruszenia przepisów postępowania przed organami - art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. W związku z powyższym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych ani ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a więc tym samym, Sąd wojewódzki, nie mógł przepisów tych ustaw naruszyć. W tym zakresie - w ramach przesłanek z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. - wymagane było powiązanie ww. przepisów z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które to przepisy stanowiły podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Takiego powiązana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło, co czyni omawiany zarzut ułomnym konstrukcyjnie. Prawidłowo postawiony zarzut musi zatem wskazywać na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu ustawy, którą Sąd stosuje, czyli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tu byłby to art. 151 p.p.s.a. Takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), dlatego mino, iż merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę kasacyjną oraz postawione w niej zarzuty oparte jedynie na przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych i kodeksu postępowania administracyjnego. Pomijając opisane wyżej kwestie formalne, za słuszne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., i to w stopniu narzucającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że okoliczność pobierania renty rodzinnej przez opiekuna osoby niepełnosprawnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo zaniechania ustalenia czy pobierana przez skarżącą renta rodzinna pozostaje w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej pominięto bowiem cel ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest finansowe wsparcie rodzin uzyskujących dochody w określonej wysokości, a nie wyłącznie osób, które nie uzyskują żadnych dochodów, celem ustawy jest także budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Stosownie do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W odniesieniu do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka - jako negatywnej przesłanki wykluczającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego - ustawodawca stwierdza w omawianym przepisie, że dotyczy to jedynie renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Uszło zatem uwadze Sądu I instancji, że ustalane we właściwym trybie prawo nie do każdej renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale tylko renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozumienie analizowanego przepisu ma również potwierdzenie w celu przyświecającemu procesowi legislacyjnemu, tj. w uzasadnieniu rządowego projektu z dnia 16 lutego 2011 r. zmian do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów skierowanego do Marszałka Sejmu RP przez Prezesa Rady Ministrów, zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r. (Druk nr 3897, s. 6–7 uzasadnienia). Z projektu tego wynika, iż zamiarem ustawodawcy było pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego osób mających prawo do renty rodzinnej po zmarłym małżonku w przypadku zbiegu prawa do świadczeń emerytalnych w myśl art. 95 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm., dalej "uoeir z FUS"). Stosownie do art. 95 uoeir z FUS osoba uprawniona do kilku świadczeń emerytalno-rentowych może wybrać świadczenie, które chce pobierać, z reguły jest to świadczenie wyższe. Zdarza się więc - jak argumentował dalej legislator, że osoba mająca prawo do emerytury lub renty pobiera wyższą rentę rodzinną po zmarłym małżonku. To stwarza sytuację, zgodnie z obecnym brzmieniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. przed projektowanymi zmianami), że osoba pobierająca rentę lub emeryturę nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a osoba mająca prawo do emerytury lub renty wybierająca po zmarłym małżonku wyższą rentę rodzinną ze świadczenia pielęgnacyjnego może korzystać. Wprowadzenie przedmiotowej zmiany miało ujednolicić - jak argumentował ustawodawca - sytuację prawną tych osób. Przywołane uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej (Druk nr 3897, s. 6–7 uzasadnienia) nie wspomina jednak o rencie rodzinnej unormowanej w art. 65 (i nast.) uoeir z FUS, a więc w przepisie określającym przesłanki nabycia prawa do renty rodzinnej (przyznanej bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym), i nie definiującym sytuacji zbiegu prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, jak czyni to art. 95 uoeir z FUS. Jednocześnie zauważyć wypada, że renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka przyznana bez zbiegu, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., nie została wymieniona w katalogu "emerytur i rent" określonym w art. 3 pkt 5 u.ś.r. Co dodatkowo potwierdza stanowisko, że przyznanie renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym nie jest przeszkodą do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. znalazło już odzwierciedlenie w doktrynie i judykaturze. Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Ma ono charakter kompensacyjny względem osoby sprawującej opiekę....[...]. (vide A. Kawecka, 1.6. Świadczenie pielęgnacyjne [w:] Odwołania od decyzji w sprawach dotyczących pomocy społecznej, Warszawa 2021. LEX Monografia). Trafnie także stwierdza wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 637/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 59/19, oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 15/19, że: "(...) zastosowanie przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale też że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Żeby zatem nie przyznać osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne przedmiotowego świadczenia, koniecznym jest wystąpienie obu tych okoliczności łącznie, tj. zarówno okoliczności, iż dana osoba ma ustalone prawo renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, jak też okoliczności, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego [...]". (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem analizowana regulacja prawna (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) – w rozważanym zakresie wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne – jednak rozróżnia rentę rodziną z tytułu śmierci małżonka bez zbiegu uprawnień oraz rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną w przypadku zbiegu uprawnień prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, to taki stan jurydyczny musi mieć właściwe odzwierciedlenie na etapie stosowania prawa. Podsumowując, renta rodzinna przyznawana jest z różnych tytułów (art. 65 i nast. uoeir z FUS), natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - wprost stanowi, iż w przypadku ustalonego prawa do renty rodzinnej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę tylko wtedy, gdy jest to renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Stąd też rozpoznając ponownie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Wójt Gminy Łęczyca tę kwestię, jako zasadniczą, powinien ustalić jednoznacznie. Brak tych ustaleń skutkował w dotychczasowym postępowaniu naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych we wskazanych w drugim zarzucie przepisach: art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 79a i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ uwzględni zatem powyższe uwagi oraz rozstrzygnie wniosek zgodnie z przedstawionymi wytycznymi, badając rzetelnie wymagane u.ś.r. pozytywne i negatywne przesłanki odnoszące się do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Łęczyca. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.