I OSK 758/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 688/24 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2024 r. nr KOA/6089/Op/23 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 688/24, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 stycznia 2024 r., nr KOA/6089/Op/23, w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Grodziska Mazowieckiego decyzją z 31 października 2023r., nr OPS/8123/296/2023 przyznał A. S. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od 1 listopada 2023 r. do 30 listopada 2023 r. w wysokości 600,00 zł. płatny przelewem na konto osobiste w terminie do końca listopada. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. nr KOA/6089/Op/23 utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że o ile samo przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter związany, jeżeli tylko wnioskodawca ubiegający się o tego rodzaju pomoc spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm. – dalej "u.p.s."), to już samo rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) cechuje uznanie organu, które musi być w sposób właściwy uzasadnione. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ instancji oceniając bowiem sytuację wnioskodawcy jako szczególnie trudną, przyznał pomoc w wysokości jaką uznał za możliwą do zrealizowania. Na powyższą decyzję A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że zaskarżona decyzja nie posiada przekonującego i rzetelnego, zwłaszcza szczegółowego uzasadnienia w oparciu o stan faktyczny, bo organ II instancji nie przeprowadził własnego postępowania administracyjnego i nie skompletował prawdziwego materiału dowodowego. Ponadto, zdaniem skarżącego, decyzja ta wykracza poza granice uznania administracyjnego. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że organ pomocy społecznej przyznał skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie 600 zł od 1 listopada 2023 r. do 30 listopada 2023 r., a jego wysokość została obliczona na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Przy czym Sąd zaznaczył, że wysokość tego świadczenia została określona w maksymalnej kwocie, jaką ustawodawca przewidział dla osoby samotnie gospodarującej, czyli 600 zł – jako, że skarżący nie osiąga żadnych dochodów i jest osobą bezrobotną. W odniesieniu do okresu na jaki zostało przyznane to świadczenie, to – zdaniem Sądu – również nie można zarzucić organowi w tym zakresie naruszenia prawa bądź przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zwłaszcza, że skarżący objęty jest systematycznym wsparciem i pomoc przyznawana jest mu w formie zasiłków celowych i okresowych. Sąd I instancji podkreślił, że jest mu z urzędu wiadomo, że skarżący jest objęty regularną pomocą, co wynika z innych spraw rozpoznawanych przez WSA w Warszawie chociażby ze sprawy sygn. akt I SA/Wa 719/24. Wskazał, że skarżący w październiku 2023 r. otrzymał pomoc w łącznej kwocie 1 076,66 zł, w tym 476,66 zł to zasiłki celowe. We wrześniu 2023 r. kwota przyznanych zasiłków celowych to 1 196,58 zł i zasiłek okresowy 600 zł. Natomiast średnia wysokość zasiłku celowego przyznanego w Grodzisku Mazowieckim to 398,72 zł. Końcowo Sąd podkreślił, że choć sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, to nie może on oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni mu wszystkie niezbędne środki utrzymania, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Grodzisku Mazowieckim wspiera wszystkich potrzebujących z terenu miasta przez cały rok i musi zabezpieczać środki finansowe na cały ten okres. Sąd przyznał, że uzasadnienia organów obu instancji zostały sporządzone zbyt lakonicznie, jednak biorąc pod uwagę, że skarżący jest objęty systematyczną pomocą ośrodka, Sąd uznał, że powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze, bowiem zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzać dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO. Wniesiono o nieprzeprowadzanie rozprawy, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 38 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 38 ust. 6 u.p.s., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zasiłek został skarżącemu przyznany w maksymalnym wymiarze, w sytuacji, gdy kwota zasiłku okresowego może być wyższa, 2. art. 106 ust. 4 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie polegające na niedopatrzeniu się w braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u skarżącego przed przyznaniem zasiłku, uchybienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że nie twierdzi, iż pomoc społeczna ma zapewnić mu wszystkie środki utrzymania. Podkreślił że chce poszukiwać pracy i zacząć samodzielnie się utrzymywać. Jednak, aby było to możliwe, musi skumulować większe środki, niż te otrzymywane w ramach pomocy społecznej, tak, aby zakończyć proces leczenia. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 – 4 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Dlatego też, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej mu ze środków publicznych. Podkreślić też należy, że zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz liczby innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna lub zdrowotna była trudna. Decyzje wydawane w sprawach świadczeń obligatoryjnych należy zaliczyć do aktów administracyjnych związanych, tj. takich, które nie pozostawiają organowi wyboru rozstrzygnięcia. Jeżeli podmiot spełnia określone prawem warunki, organ musi wydać decyzję o przyznaniu świadczenia. Na obowiązkowy charakter świadczeń wskazują określenia użyte przez ustawodawcę sformułowania np. "zasiłek stały przysługuje" – art. 37 ust. 1, czy "zasiłek okresowy przysługuje" - art. 38 ust. 1. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przyznaniem zasiłku stałego z powodu bezrobocia. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Natomiast w myśl at. 38 ust. 2 pkt 1) u.p.s., w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek okresowy jest zatem świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Świadczenie to nie jest przyznawane na zaspokojenie konkretnej potrzeby. Ma ono zapewnić okresowy dochód, którym świadczeniobiorca będzie dysponował w miarę swobodnie, zaspokajając podstawowe potrzeby bytowe. Przy czym, o ile samo przyznanie zasiłku okresowego jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia przesłanek z art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s., to już określenie jego wysokości, okresu na jaki zostanie przyznany, zależy od uznania organu pomocowego, który przy wydaniu decyzji kieruje się zasadami określonymi w art. 3 ust. 3 i art. 4 u.p.s. Rozmiar i czas trwania zasiłku okresowego powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym winny uwzględniać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. O tym, czy zasiłek okresowy będzie przyznany w rozmiarze wyższym czy niższym decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, a także możliwościami finansowymi jakimi dysponuje organ. Decyzja określająca wysokość zasiłku okresowego podejmowana jest zatem w ramach uznania administracyjnego. Natomiast kontrola sądowa decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Ogranicza się bowiem do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Ustalając więc wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi w ustawie "widełkami", organ może swobodnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, jaki wymiar zasiłku na dany okres będzie optymalny dla osoby samotnie gospodarującej, w trudnej sytuacji życiowej. Powinien zatem przyznać to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustalaniu między innymi minimalną i maksymalną kwotą, również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Przy czym, wykazanie możliwości pomocy społecznej w przypadku przyznania zasiłku okresowego poniżej maksymalnej kwoty nie wymaga prowadzenia szczegółowych analiz finansowych ośrodków pomocy społecznej. Okolicznością powszechnie znaną są bowiem ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej na zaspokajanie potrzeb osób uprawnionych w wysokości maksymalnych kwot. Ponadto w przepisach ustawy o pomocy społecznej nie przewidziano obligatoryjnego obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje w skali miesiąca, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy. Obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej, jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się oświadczenie z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ zaś istotne ustalenia wywiadu pochodzą od strony, ich wiarygodność gwarantuje i wzmacnia wymóg jego podpisania. Są one bowiem obwarowane rygorem odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych oświadczeń. Stąd odmowa złożenia podpisu pod wywiadem musi być traktowana jako brak współdziałania, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a u.p.s. W niniejszej sprawie – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – w dniu 18 października 2023 r. przeprowadzono ze skarżącym wywiad środowiskowy w formie elektronicznej. Zgodność jego ustaleń skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. Z ww. wywiadu wynika, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest rozwiedziony, nie pracuje, jest długotrwale bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, tj. z zasiłku okresowego i zasiłków celowych. Jest przewlekle chory – jest objęty opieką poradni kardiologicznej, urologicznej, ortopedycznej, dermatologicznej, neurologicznej, laryngologicznej i okulistycznej. Nie ma osób w rodzinie, które udzieliłyby mu wsparcia, nie ma osób zobowiązanych do alimentacji. Jego warunki mieszkaniowe określono jako dobre, wyposażone w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Na podstawie nieprawomocnego (na dzień przeprowadzania wywiadu) wyroku z dnia 10 października 2023 r. nabył spadek w formie mieszkania, wskazał, że będzie do zapłaty wkład mieszkaniowy, ale na dzień przeprowadzania przedmiotowego wywiadu, skarżący nie znał jeszcze kwoty wkładu. Skarżący przedstawił informację ze spółdzielni mieszkaniowej, że od grudnia nowa wysokość czynszu będzie wynosić 720,10 zł. Pracownik socjalny wykonał zdjęcia faktur za leki. Następnie, decyzjami organów I i II instancji, przyznano skarżącemu zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od 1 listopada 2023 r. do 30 listopada 2023 r. w wysokości 600,00 zł. Właśnie z uwagi na ustalenia wywiadu, że skarżący jest osobą bezrobotną i nie osiąga żadnych dochodów, świadczenie to zostało skarżącemu przyznane w maksymalnej kwocie, jaką ustawodawca przewidział dla osoby samotnie gospodarującej, czyli 600 zł. Wobec powyższego nie można zarzucić organom pomocy społecznej, że nie wzięły pod uwagę ciężkiej sytuacji skarżącego. Jednak, co raz jeszcze należy podkreślić, w ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Jak natomiast wyżej wskazano, skarżący systematycznie otrzymuje wsparcie z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych i okresowych. W odniesieniu do zarzutu niepodwyższenia skarżącemu kwoty zasiłku okresowego, wskazać w tym miejscu należy, że istotnie, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.s., przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań własnych gminy. Nie sposób jednak uznać, że gmina, obligowana do przygotowywania oceny zasobów pomocy społecznej w oparciu o analizę lokalnej sytuacji społecznej i demograficznej w ramach przygotowywania własnego budżetu (por. art. 16a ustawy), dokonując następnie rozdziału środków przeznaczonych na pomoc, miałaby przygotowanej oceny dla potrzeb uchwalenia własnego budżetu nie uwzględniać. Niedopuszczalne jest również oczekiwanie, by organy gminy poprzez nieracjonalną politykę przyznawania maksymalnych świadczeń wyczerpały swój budżet na ten cel, a następnie realizowały swoje zadania w tym zakresie poprzez minimalne świadczenia tylko ze środków budżetu państwa. Zatem, pomimo, że art. 38 ust. 6 u.p.s. daje co prawda uprawnienie Radzie Gminy do podwyższenia w drodze uchwały minimalnych kwot zasiłku okresowego, to jednak – jak wynika z akt niniejszej sprawy – Rada Gminy nie podjęła takiej uchwały. Zatem nie zostały w ogóle przekazane z budżetu gminy żadne środki na podwyższenie kwot zasiłków okresowych. Fakt ten uniemożliwiał więc ostatecznie zwiększenie skarżącemu wysokości zasiłku okresowego o kwotę, przekraczającą przyznaną mu wysokość. Zatem – wobec okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, mając na uwadze, że skarżący systematycznie otrzymuje wsparcie z pomocy społecznej, co jest Sądowi wiadome z urzędu także z innych spraw prowadzonych z udziałem skarżącego oraz jednocześnie nie kwestionując jego trudnej sytuacji życiowej – stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.) przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.