I OSK 732/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2016 r., I SAB/Wa 1231/16 w sprawie ze skargi K. S. i E. F. na bezczynne i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 24 października 2016 r., I SAB/Wa 1231/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K. S. i E. F. i orzekł że: 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 3. umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz K. S. i E. F. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 19, art. 20 i art. 61 § 2 kpa, przez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, że Minister Infrastruktury i Budownictwa jest uprawniony do oceny czynności podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zawieszenie postępowania przez SKO wywołuje skutki w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, - art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 19 i art. 20 kpa, przez uznanie, że organ jest bezczynny w sprawie rozpatrzenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego przez SKO w W., przekazanego Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, podczas kiedy Minister Infrastruktury i Budownictwa nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej ppsa, przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa przy jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia dla tak wysoce restrykcyjnego orzeczenia, - art. 133 § 1 ppsa, przez niedokładną analizę materiału dowodowego i w konsekwencji nieuwzględnienie stopnia naruszenia prawa przez Ministra, a w konsekwencji orzeczenie o wymierzeniu grzywny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na błędne przyjęcie przez Sąd, że Minister Infrastruktury i Budownictwa jest organem uprawnionym do oceny czynności podejmowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Takie rozumowanie prowadzi do naruszenia przepisów o właściwości, co w konsekwencji może skutkować nieważnością wydanej decyzji, oraz do przypisania Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa kompetencji dla oceny prawidłowości działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, których żadne przepisy mu nie dają. Organ, aby podjąć jakiekolwiek działanie w sprawie, musi zapoznać się z wnioskiem strony. Złożenie wniosku do organu niewłaściwego będzie skutkowało obowiązkiem przekazania sprawy przez ten organ zgodnie z właściwością i dopiero wówczas organ właściwy w sprawie będzie mógł podjąć czynności niezbędne w toku postępowania. SKO przy piśmie z 14 października 2013 r. przekazało Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa wniosek E. F. o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych oraz akta prowadzonego przez siebie postępowania. Nie do przyjęcia jest więc wyrażona przez Sąd teza, że postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest zawieszone postanowieniem wydanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a Minister pozostaje w bezczynności nierozpatrując wniosku stron o jego podjęcie. Datą wszczęcia postępowania przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa jest bowiem dzień wpłynięcia wniosku do Ministerstwa. Natomiast przekazane przez SKO akta postępowania, które było prowadzone przed tym organem, mogą służyć jedynie pomocniczo jako uzupełnienie materiału dowodowego. Również Sąd w toku postępowania w sprawie bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa może oceniać jedynie czynności podejmowane przez ten organ w ramach jego właściwości. Minister Infrastruktury i Budownictwa jest organem właściwym do oceny decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1962 r., natomiast jego właściwość do oceny decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] października 1955 r. wynika jedynie z ewentualnej wady decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Stan prawny wygląda więc tak, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] października 1955 r., a Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1962 r. Nieuprawnione jest więc twierdzenie Sądu, że zostało dwukrotnie zawieszone to samo postępowanie. Minister Infrastruktury nie jest organem nadrzędnym ani w żaden sposób zależnym od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Oznacza to, że nie posiada kompetencji do oceny czynności podejmowanych przez SKO, w tym również wydanego przez ten organ postanowienia o zawieszeniu postępowania ani też rozpatrzenia skierowanego do SKO wniosku o jego podjęcie. Błędne jest więc uznanie, że Minister może pozostawać w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Nie sposób zgodzić się z drakońską, nacechowaną skrajnym rygoryzmem sankcją zastosowaną przez Sąd I instancji. Zdaniem organu, wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie jest nadmierną i nieuzasadnioną sankcją. Czynności w niniejszej sprawie podejmowane były w dużych odstępach czasu z uwagi na konieczność oczekiwania na odpowiedź organów i instytucji do których kierowano pisma. Ponadto, mając na uwadze, że nieruchomość położona przy ul. [...] była współwłasnością 17 należących do jednej rodziny osób, a następstwo prawne zostało udokumentowane jedynie po jednym ze współwłaścicieli, nie ma możliwości zakończenia niniejszego postępowania w żadnym przewidywalnym terminie. To wnioskodawca powinien przeprowadzić niezbędne postępowania spadkowe po zmarłych członkach swojej rodziny, co umożliwiłoby zakończenie postępowania. W sytuacji, gdy z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że wobec nieprzeprowadzenia licznych postępowań spadkowych oraz całkowitej bierności wnioskodawcy w tej kwestii w najbliższym czasie nie będzie możliwości wydania rozstrzygnięcia, nie mają znaczenia terminy podejmowanych działań. Wszelkie opóźnienia nie były spowodowane celowym zaniechaniem organu, lecz przyczynami obiektywnymi, tj. przede wszystkim prowadzeniem w Departamencie ok. 5000 postępowań, zaś w Wydziale Gruntów Warszawskich (właściwym rzeczowo w przedmiotowej sprawie) w ok. 400 spraw podzielonych na 3 - 4 referentów (w zależności od okresu) oraz zmianami w administracji rządowej (licznymi reorganizacjami urzędów, w tym zwłaszcza ministerstw obsługujących dział administracji rządowej "budownictwo"). W tej sytuacji pracownicy organu koncentrują się na sprawach, w których prawidłowo ustalono i udokumentowano następstwo prawne po wszystkich właścicielach nieruchomości, co umożliwia wydanie decyzji kończącej postępowanie. Sąd I instancji formułując oceny, które przyczyniły się do orzeczenia tak dotkliwej dla organu sankcji, nie uwzględnił specyfiki organu i prowadzonych przezeń postępowań. Sprzeciw organu naczelnego budzi zwłaszcza traktowanie każdej ze spraw w taki sposób, jakby każda z nich była jedyną sprawą prowadzoną przez organ w badanym okresie. Prowadzenie wielu tysięcy skomplikowanych spraw pochodzących z obszaru całego kraju prowadzi w sposób nieuchronny do opóźnień w niektórych z nich. Organ nie funkcjonuje bowiem w próżni, lecz na jego funkcjonowanie ma wpływ szereg czynników, tj. w szczególności dynamika rynku pracy (i związana z tym fluktuacja kadr), zmiany organizacyjne obejmujące łączenie/podziały urzędów, które wynikają z decyzji politycznych podjętych na najwyższym szczeblu oraz ograniczone środki budżetowe, które wymuszają konieczność oszczędności zasobów (finansowych, rzeczowych i kadrowych) i wykorzystywania ich w sposób możliwie najefektywniejszy. Na długość prowadzonych postępowań ma wpływ przyjęty w organie model ich prowadzenia. W przypadku Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa (oraz wcześniej: Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju) od wielu lat pierwszorzędne znaczenie ma wydawanie rozstrzygnięć prawidłowych merytorycznie i zgodnych z przepisami postępowania, z czego nie wolno czynić organowi zarzutu. Przeciwieństwem tego modelu jest wydawanie większej ilości rozstrzygnięć w krótszym czasie, co jednak wiąże się z występowaniem większej liczby błędów, powodujących uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Z kolei konieczność wielokrotnego prowadzenia postępowań w tych samych sprawach na skutek uchylania decyzji przez sąd (np. wskutek nieustalenia wszystkich stron lub śmierci stron) powoduje w dłuższym okresie zwiększenie zaległości, nie zaś ich zmniejszenie, względnie powoduje konieczność dalszego zwiększania szybkości prowadzenia spraw kosztem jakości wydawanych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny, obowiązany do stania na straży praworządności, nie powinien zaś sugerować organom (wprost lub w sposób dorozumiany) prowadzenia postępowań "na skróty" i wydawania rozstrzygnięć wprawdzie szybko, lecz z naruszeniem innych kluczowych zasad postępowania lub przepisów prawa materialnego. Stąd sprzeciw budzi uzasadnienie przedmiotowego wyroku, w którym Sąd nie uwzględnił w sposób prawidłowy uwarunkowań ani prawnych ani faktycznych, w jakich kontrolowane postępowanie było prowadzone. Wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł cechuje skrajny rygoryzm, nawet przy założeniu, że organ naruszył prawo pozostając w bezczynności lub prowadząc postępowania w sposób przewlekły. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych już kary finansowe rzędu 2-3 tys. zł zarezerwowane były dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Chodzi tu w szczególności o przypadki nierespektowania (czasem wielokrotnego) prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wyznaczających termin rozstrzygnięcia sprawy albo prowadzenia postępowań przez okres kilkunastu (lub wręcz kilkudziesięciu) lat w jednej instancji, a także w przypadkach, gdy organ w sposób oczywiście niezasadny przewleka postępowanie oczywiście błędnie twierdząc, że zachodzi obiektywna przeszkoda do jego zakończenia. Przykładowo, w wyroku z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 436/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi W. grzywnę 2000 zł za prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przez okres ponad 20 lat. W wyroku z 22 października 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 163/14, ten sam Sąd wymierzył grzywnę wójtowi gminy w kwocie 3000 zł, jako sankcję za niczym nieuzasadnione, długotrwałe oczekiwanie na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy uzgodnienie nastąpiło w sposób milczący, z mocy prawa. W innym wyroku z 24 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 465/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził nawet zajścia rażącego naruszenia prawa pomimo ok. rocznego przestoju w prowadzonym postępowaniu w trybie wznowienia (art. 145 kpa). Sąd przy tym uwzględnił fakt, że organ podejmował czynności, wprawdzie rozciągnięte w czasie, lecz zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, a także wskazał na skomplikowany charakter sprawy. Kara 10.000 zł została wymierzona w sprawie, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2575/15. NSA utrzymał grzywnę w wysokości 10.000 zł wymierzoną Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przez WSA w Gdańsku. Okoliczności tej sprawy różnią się jednak zasadniczo od okoliczności sprawy, w której wydano przedmiotowy wyrok z 4 listopada 2016 r. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z 21 lipca 2015 r. organ nadzoru budowlanego prowadził przez okres 6 lat postępowanie w sprawie nielegalnych otworów wentylacyjnych w budynku piekarni, ignorując całkowicie postanowienia organu wyższego stopnia, zobowiązujące go do wydania rozstrzygnięcia oraz podejmując działania pozorne, niezmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie zatem PINB w ww. sprawie uporczywie i całkowicie niezasadnie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przedmiotowej zaś sprawie skargą, która uruchomiła kontrolę terminowości działania organu naczelnego jest skarga rozpoznana przedmiotowym wyrokiem z 24 października 2016 r. Organ naczelny nie ignorował wyroków sądu zobowiązujących do wydania decyzji, gdyż takowe nie zostały dotychczas wydane. Organ nie podejmował również działań pozornych. Wydanie rozstrzygnięcia nie było i nie jest możliwe z uwagi na nieustalenie wszystkich spadkobierców wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Rażąco niesprawiedliwe jest w tych warunkach zastosowanie podwójnej sankcji, tj. stwierdzenia, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz jednoczesne wymierzenie grzywny. W judykaturze przeważa aktualnie pogląd o wyjątkowym charakterze kary grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 ppsa. Najczęściej wnioski o wymierzenie grzywny podlegają oddaleniu jeżeli jedynym zarzutem pod adresem organu jest przekroczenie (czasem nawet dość znaczne) terminów załatwienia sprawy. Grzywna bowiem powinna przede wszystkim dyscyplinować organ, zaś jej funkcja prewencyjna (czy też restrykcyjna) powinna być uznawana tylko za uzupełniającą. Tym samym grzywna powinna być stosowana tylko w przypadku uporczywego uchylania się przez organ od wydania decyzji - pomimo monitów i skarg, a także w razie dostrzeżenia w działaniu organu systematycznego działania polegającego na celowym opóźnianiu załatwiania spraw. Indywidualnie występujące opóźnienia, które nie wynikają ze złej woli organu nie powinny - zdaniem organu - skutkować stosowaniem tak dotkliwych sankcji. Uwzględniając powyższe wywody, z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych można ekstrapolować generalną zasadę, że wysoką wagę naruszeń prawa przypisuje się tym organom, które w sposób skrajnie lekceważący traktują strony, nie reagując na ich monity (ponaglenia) przez okres wielu miesięcy (albo wręcz lat) oraz tym organom, które prowadzą postępowania w sposób noszący znamiona rażącego niedbalstwa lub rażącej niekompetencji (vide: ww. kazus wójta gminy). Przypadki zaś opóźnień wynikających z dużej ilości spraw i ograniczonych zasobów kadrowych mają charakter powszechny i nie sposób przypisywać im charakteru rażącego naruszenia prawa, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. W przedmiotowej sprawie poza wskazanym przez Sąd relatywnie długim okresem trwania postępowania (w porównaniu ze wzorcem ustawowym) nie zachodzą żadne szczególne okoliczności prowadzące do konstatacji, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Tym bardziej, co należy podkreślić, że zakończenie niniejszego postępowania było i jest nadal niemożliwe z uwagi na brak dokumentów stwierdzających nabycie spadku po 16 współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nie podjęli żadnych czynności w celu ustalenia spadkobierców tych osób, mimo, że są to osoby z nimi spokrewnione i być może są oni ich spadkobiercami. Nie sposób zgodzić się z tak surową oceną Sądu wyrażoną przez określenie wysokości grzywny na 1000 zł., oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem organ naczelny podejmował czynności zasadne i zmierzające do załatwienia sprawy, nie podejmując przy tym żadnych czynności pozornych. Pomimo, że działania organu były rozciągnięte w czasie niewątpliwie nakierowane były na zakończenie prowadzonego postępowania. Nie stanowiły one zaś instrumentu służącego do uchylania się organu od wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że Minister pozostawał w bezczynności, bowiem nie rozpatrzył wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Ocena działań SKO nie należy do kompetencji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Do uzasadnienia wymierzenia grzywny konieczne jest - zdaniem organu - powołanie dodatkowych argumentów świadczących o wyjątkowo nagannym działaniu organu. Nie jest zaś wystarczające samo stwierdzenie, że doszło do bezczynności ani nawet stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasadą powinno być - w sytuacji gdy zachodzi bezczynność organu i nie zostało wydane rozstrzygnięcie - zobowiązanie organu do wydania decyzji. Mając na uwadze, że przepisy ppsa przewidują różnorodne środki nacisku na organ, przymuszające go do wydania decyzji, nie sposób uznać, że w każdym przypadku należy stosować środki o charakterze najdalej idącym. Zdaniem organu, zarówno wymierzenie grzywny przy jednoczesnym stwierdzeniu, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy uznać za nieuzasadnione, a w konsekwencji sprzeczne z art. 149 § 1a i § 2 ppsa. Jednocześnie Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 ppsa, przez lakoniczne i dowolne uzasadnienie zasadności wymierzenia grzywny co do zasady oraz co do jej wysokości. Nie można bowiem zgodzić się z automatyzmem, który forsuje Sąd I instancji w przedmiotowym wyroku, a polegającym na tym, że wymierzenie grzywny jest nieuchronne w każdym przypadku rażącego naruszenia prawa przez organ. Taka zależność nie wynika z przepisów ppsa. Wręcz przeciwnie - instytucja wymierzenia grzywny uregulowana została w odrębnym przepisie niż kwestia oceny stopnia naruszenia prawa przez organ. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa spełnia również inną funkcję od wymierzenia grzywny, gdyż zasadniczo ma na celu wyłącznie napiętnowanie wadliwego działania organu, nie zaś jego dyscyplinowanie. Grzywna ma zaś głównie za zadanie zdyscyplinowanie organu w przypadkach ewidentnego nieusprawiedliwionego uchylania się od wydania rozstrzygnięcia, zwłaszcza w przypadku niezastosowania się przez organ do wyroku zobowiązującego do wydania decyzji w określonym terminie (art. 149 § 1 ppsa). Jest przy tym w sposób oczywisty środkiem znacznie silniejszym niż samo stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wymierzenie grzywny powoduje po stronie organu wymierne ujemne skutki finansowe. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa rodzi zaś ryzyko odpowiedzialności majątkowej pracowników organu, nie wpływając jednak ujemnie na sytuację prawną samego organu. Z powyższych względów organ uważa zamieszczone w wyroku uzasadnienie dla wymierzenia grzywny oraz dla określenia jej wysokości za naruszające art. 141 § 4 ppsa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 ppsa, przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, oraz art. 133 § 1 ppsa, przez popełnienie istotnych błędów przy badaniu akt sprawy. Wszystkie zaś wskazane naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, bowiem obiektywna ocena materiału dowodowego oraz czynności podjętych przez organ w okolicznościach niniejszej sprawy winna skutkować oddaleniem skargi. W przypadku prawidłowego zastosowania ww. przepisów Sąd I instancji bowiem nie stwierdziłby rażącego naruszenia prawa ani nie wymierzyłby organowi grzywny, zwłaszcza zaś grzywny w tak dużej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób określony w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Sąd nie stwierdził w sposób kategoryczny obowiązku Ministra co do rozpatrzenia wniosku skarżących z 9 września 2013 r. o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Jakkolwiek bowiem Sąd wyraził pogląd, że organ nadzoru nie podjął żadnych czynności, których celem byłoby rozpoznanie tego wniosku [o podjęcie postępowania zawieszonego przez SKO w W. i organ nadzoru winien go rozpoznać, to jednak Sąd wskazał dalej, że cyt.: "jeśli uznaje się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia, to zgodnie z obowiązującymi przepisami winien go zwrócić zgodnie z właściwością do organu właściwego, ewentualnie zainicjować postępowanie w celu rozstrzygnięcia powstałego sporu kompetencyjnego. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne, by w takiej sytuacji wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania pozostał "zapomniany" i organ w celu jego rozpatrzenia nie nadał mu od 3 lat dalszego właściwego biegu." Sąd stwierdził również, że cyt.: "Wybór właściwej drogi w tej sprawie należy do Ministra." Nie są również zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w wystarczający sposób wykazał dopuszczalność wymierzenia organowi kary grzywny w wysokości 1.000 zł. Sąd wskazał przy tym na wymierzenie jednej kary grzywny, zarówno z tytułu stwierdzonej bezczynności, jak i stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Nawet sam organ przyznał w skardze kasacyjnej, że czynności w sprawie były podejmowane w dużych odstępach czasu z uwagi na konieczność oczekiwania na odpowiedź organów i instytucji, do których kierowano pisma. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego traktujące o terminach załatwiania spraw nie przewidują wyjątków zwalniających organy administracji z obowiązku przestrzegania terminów określonych przez ustawodawcę ze względu na zawiłość lub specyfikę sprawy. Ustawodawca zobowiązał natomiast organy administracji do informowania stron o przyczynach niedotrzymania terminu rozpatrzenia sprawy i wyznaczenia nowego terminu (art. 36 kpa). Nie oznacza to jednak dopuszczania się przez organ bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sąd I instancji nie stwierdził przy tym, aby bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzoru było wynikiem celowych i zamierzonych działań pracowników organu. Skala obciążenia pracowników organu obowiązkami, podniesiona w skardze kasacyjnej, jakkolwiek mająca charakter obiektywny, nie daje jednak podstawy w ramach przepisów procedury administracyjnej do uznania, że organ administracji nie pozostaje bezczynny lub nie działa przewlekle w sprawie. Wewnętrzna organizacja pracy organu nie stanowi bowiem ustawowej przesłanki wyłączającej obowiązek przestrzegania przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych z uwzględnieniem obowiązków określonych w art. 36 kpa. Sąd I instancji w wystarczający sposób zanalizował całość materiału dowodowego w kontekście przestrzegania przez organ nadzoru ustawowych terminów podejmowania czynności w sprawie, zwracając w szczególności uwagę na to, że czynności te były podejmowane w dużych odstępach czasu i nie charakteryzowały się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją, jak również stan swojej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania organ utrzymywał pomimo wezwań skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną nie została skutecznie złożona ze względu na nieprzesłanie jej przez pełnomocnika osób skarżących do Sądu I instancji pełnomocnikowi organu, który złożył skargę kasacyjną.