I OSK 720/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 987/24 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2024 r. nr SKO Gd/2418/24 w przedmiocie "gdańskiego bonu żłobkowego" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 987/24 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2024 r. nr SKO Gd/2418/24 i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 marca 2024 r. nr GCŚ/DWR1/005932//03/2024 w przedmiocie "gdańskiego bonu żłobkowego". Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 15 ust. 5 uchwały nr IX/170/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia świadczenia pieniężnego "gdański bon żłobkowy" dla rodzin zamieszkujących na terenie Gminy Miasta Gdańska (Dz. U. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 2402 ze zm. - dalej jako: uchwała) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że wyrażona nim norma nie ustanawia kompetencji organu administracji publicznej do załatwienia sprawy indywidualnej tzn. uchylenia decyzji ostatecznej, w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma w rzeczywistości ustanawia kompetencję organu do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie prawa do gdańskiego bonu żłobkowego w przypadku zmiany sytuacji uprawnionego, która to kompetencja realizowana ma być w drodze decyzji administracyjnej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Samodzielnie sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił skarżący wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu sprowadza się do tego czy przepis § 15 ust. 5 uchwały nr IX/170/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia świadczenia pieniężnego "gdański bon żłobkowy" ustanawia kompetencję organu administracji publicznej do uchylenia decyzji ostatecznej w formie decyzji administracyjnej. Uchwała ta została podjęta w oparciu o delegację zawartą w art. 22b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 - dalej jako: ustawa o świadczeniach rodzinnych). Zawarte w art. 22b ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnienie ustawowe obejmowało ustanowienie świadczenia dla mieszkańców gminy, określenie szczegółowych zasad jego przyznawania, a także jego wysokość. Mając na uwadze warunki dotyczące wymogów legalności aktów prawa miejscowego, należy wykluczyć wykładnię rozszerzającą, zawężającą czy stosowanie analogii w odniesieniu do delegacji zawartej w art. 22b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz podkreślić obowiązek organów samorządowych ścisłego respektowania granic upoważnienia. Odstąpienie od tych wymogów narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą. Normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły, literalny, tj. zgodnie z ich kształtem (treścią) nadanym przez ustawodawcę. Konsekwentnie przyjmuje się, że przedmiotowy zakres kompetencji rady gminy do ustalenia przepisów prawa miejscowego wyznacza ustawodawca, a przepisów tego rodzaju nie można interpretować rozszerzająco, przez zastosowanie np. wykładni celowościowej czy funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., I OSK 3674/18, wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r., I OSK 1057/20, wyrok NSA z 6 października 2023 r., I OSK 2234/21, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., I OSK 2373/21). Wziąwszy pod uwagę powyższe, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że § 15 ust. 5 uchwały nie stanowi samodzielnej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję ostateczną przyznającą "gdański bon żłobkowy". Przepis ten stanowi, że zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia lub jego wysokość, o której mowa w ust. 3 i 4, stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia prawa do świadczenia. Już literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że prawodawca lokalny posłużył się zwrotem "stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania". Nie wskazał natomiast, że "orzeka w drodze decyzji administracyjnej", ani nie określił materialnych przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej. Nie można natomiast utożsamiać podstawy do wszczęcia postępowania z podstawą do końcowego, władczego rozstrzygnięcia sprawy. Wszczęcie postępowania stanowi czynność procesową. Uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, jest natomiast ingerencją w ukształtowaną już sytuację prawną jednostki. Taka ingerencja wymaga wyraźnej podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trafnie wskazał, że § 15 ust. 5 uchwały nie zawiera normy kompetencyjnej pozwalającej organowi zakończyć postępowanie decyzją odbierającą stronie uprzednio przyznane świadczenie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że sama możliwość wszczęcia postępowania tworzy kompetencję do odebrania prawa. Tego rodzaju konstrukcja nie odpowiada zasadzie legalizmu. Organ administracji publicznej nie może działać w sferze praw jednostki na podstawie kompetencji domniemanej. Nie może też wyprowadzać takiej kompetencji z celu regulacji albo z praktycznej potrzeby weryfikowania prawa do świadczenia. Zaakcentować trzeba jednocześnie, że istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do pozbawienia strony prawa przyznanego jej decyzją ostateczną. Tymczasem, wzruszenie decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025, poz. 1691 – dalej jako: k.p.a.) przewiduje w tym zakresie tryby nadzwyczajne: wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji oraz zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej na zasadach wynikających z art. 154 i art. 155 k.p.a. Ponadto art. 163 k.p.a. dopuszcza uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach tylko wtedy, gdy przewidują to przepisy szczególne. Przepis art. 163 k.p.a. nie może być rozumiany jako jedyna i samodzielna podstawa wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek zmiany lub uchylenia, a jest jedynie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego rozproszonych w różnych aktach prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 789). Takim "przepisem szczególnym" dla świadczeń rodzinnych, co do zasady, jest przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale w przypadku świadczeń lokalnych z art. 22b ustawodawca wyłączył stosowanie rozdziału 6, czyli także art. 32. Dlatego nie można przyjąć, że § 15 ust. 5 uchwały samodzielnie zastępuje ustawową podstawę z art. 32, bowiem taka wykładnia stanowiłaby w istocie obejście wyłączenia zawartego w przepisie art. 22b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przepis § 15 ust. 5 uchwały nie jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a. Nie określa on "innych przypadków" wzruszenia decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 163 k.p.a. Nie ustanawia samodzielnego trybu nadzwyczajnego, który pozwalałby na odebranie świadczenia przyznanego decyzją ostateczną. Wskazuje jedynie okoliczność uzasadniającą wszczęcie postępowania z urzędu. Nie jest w tym zakresie trafne stanowisko Kolegium, że skoro § 15 ust. 5 uchwały wskazuje przedmiot postępowania jako "sprawę zmiany lub uchylenia" decyzji, to tym samym określa również skutek postępowania. Gdyby przyjąć stanowisko Kolegium, należałoby uznać, że każde wszczęcie postępowania "w sprawie" określonego rozstrzygnięcia zawiera już kompetencję do wydania tego rozstrzygnięcia. Jakkolwiek, Kolegium trafnie zauważyło, że w orzecznictwie dopuszcza się przyjęcie formy decyzji administracyjnej także wtedy, gdy przepis nie wskazuje tej formy wprost, to jednak warunkiem zastosowania tego poglądu jest uprzednie stwierdzenie, że istnieje sprawa administracyjna oraz że organ został prawem upoważniony do jej merytorycznego załatwienia. Domniemanie formy decyzji może więc rozstrzygać wątpliwość co do formy aktu. Nie może natomiast tworzyć samej kompetencji do ingerencji w prawa jednostki. W niniejszej sprawie problem nie polegał wyłącznie na tym, czy rozstrzygnięcie powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. Problem polegał na braku materialnoprawnej podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej. Skoro takiej podstawy nie było, to nie można było jej zastąpić domniemaniem decyzyjnej formy działania organu. Nietrafne jest również porównanie § 15 ust. 5 uchwały do regulacji dotyczącej dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Kolegium powołało się na orzecznictwo, w którym przyjęto, że czynność określona w przepisach jako "przyznanie dofinansowania" powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, mimo że przepis nie posługiwał się wyraźnie pojęciem decyzji. Ta argumentacja nie jest jednak adekwatna dla okoliczności niniejszej sprawy, gdzie istota problemu dotyczy odebrania prawa już przyznanego. Natomiast prawidłowa wykładnia nie może prowadzić do przypisania domniemanych kompetencji, których prawodawca w przepisie nie wyraził. Wnioski te wzmacnia fakt, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Treść aktu prawa miejscowego musi mieścić się w granicach delegacji ustawowej. Tymczasem, jakkolwiek przepis art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala radzie gminy ustanowić świadczenia na rzecz rodziny inne niż wymienione w ustawie oraz określić szczegółowe zasady ich przyznawania i wysokość, to nie zawiera kompetencji do tworzenia lokalnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, przepis art. 22b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza natomiast literalnie stosowanie do świadczeń ustanawianych uchwałą rady gminy między innymi przepisów rozdziału 6 tej ustawy. W rozdziale tym znajduje się przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawach świadczeń rodzinnych. Skoro ustawodawca wyłączył stosowanie tego rozdziału do świadczeń ustanawianych na podstawie art. 22b, to art. 32 ust. 1 ustawy nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji dotyczącej "gdańskiego bonu żłobkowego". Podstawy tej nie można również upatrywać w § 3 uchwały, który upoważnia Dyrektora Gdańskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego oraz do wydawania decyzji administracyjnych. Jest to norma określająca organ właściwy do realizacji zadań przewidzianych uchwałą. Nie jest to natomiast materialnoprawna podstawa uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia. Podsumowując, wbrew stanowisku organu, przepis § 15 ust. 5 uchwały nr IX/170/19 Rady Miasta Gdańska nie ustanawia kompetencji do uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej prawo do gdańskiego bonu żłobkowego. Przepis ten posługuje się wyłącznie zwrotem "stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania", a więc odnosi się do fazy inicjacyjnej postępowania, nie zaś do kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez uchylenie decyzji ostatecznej. Uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, wymaga jednoznacznej podstawy w k.p.a. albo w ustawie szczególnej. Takiej podstawy nie stanowi art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ przepis art. 22b ust. 3 tej ustawy wyłącza stosowanie rozdziału 6 do świadczeń lokalnych ustanawianych przez gminę. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niedopuszczalnego rozszerzenia delegacji ustawowej przez akt prawa miejscowego oraz do obejścia zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc ocenę Sądu pierwszej instancji, że organy administracji publicznej nie miały podstawy prawnej do wydania decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia. Kolegium nie wykazało w skardze kasacyjnej, aby § 15 ust. 5 uchwały mógł pełnić rolę takiej podstawy. Przedstawiona przez Kolegium wykładnia prowadziłaby w istocie do uzupełnienia przepisu o elementy, których w nim nie ma. W rezultacie zarzut naruszenia § 15 ust. 5 uchwały przez błędną wykładnię należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę, wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.