I OSK 871/25

Dnia 12 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1287/24, w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 lipca 2024 r., nr SKO.4111/368/2024, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1287/24, po rozpoznaniu skargi J.Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 30 lipca 2024 r., nr SKO.4111/368/2024, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzje Burmistrza [...], zwanego dalej "Burmistrzem", z dnia 27 marca 2024 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie oraz stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia 16 czerwca 2023 r., nr SKO.4111/449/2023, w zakresie daty końcowej przyznanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (31.01.2024 r.). Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosło Kolegium. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten przewiduje bezwzględny wymóg przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony (chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony), nawet jeśli w okresie tym zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci terminowego orzeczenia małżonka osoby wymagającej opieki. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 24 ust. 4 u.ś.r.: a) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem prawa; b) poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części tj. w zakresie daty końcowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy pozostająca w obrocie prawnym decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne określająca wyłącznie datę początkową nie ma samodzielnego bytu prawnego; c) poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie daty końcowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uprawnia organ do kontynuowania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącego. Skarżące kasacyjnie Kolegium w oparciu o powołane zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie udzielono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest przepisem kierunkowym (wektorowymi), co oznacza, że daje sądowi administracyjnemu tytuł do uwzględnienia skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części tylko wówczas, gdy sąd ten wykryje, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. To zatem wskazanie konkretnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia spośród wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w przepisach szczególnych może dopiero przesądzić, czy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. został naruszony przez jego zastosowanie. Przepis art. 156 § 1 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, wymienia bowiem kwalifikowane wadliwości materialnoprawne tkwiące w decyzji lub postanowieniu, których faktyczne zaistnienie stanowi pozytywną przesłankę do stwierdzenia nieważności tych aktów administracyjnych. Przepisem prawa materialnego jest także powiązany przez skarżące kasacyjnie Kolegium z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przepis art. 24 ust. 4 u.ś.r. Oznacza to, że powiązany z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia tych przepisów jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że na podstawie decyzji Kolegium z dnia 16 czerwca 2023 r. J.Z. zostało przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad swoim niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem M.Z. do dnia 31 stycznia 2024 r., to jest do dnia ważności orzeczenia o niepełnosprawności małżonki osoby wymagającej opieki – Z.Z. (matki J.Z.). Niepełnosprawność małżonki osoby wymagającej opieki była przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego J.Z. Orzeczeniem z dnia 15 stycznia 2024 r. Lekarz Rzeczoznawca KRUS w Jaśle orzekł, że małżonka osoby wymagającej opieki jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji bez daty końcowej, co jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności. J.Z. w dniu 22 lutego 2024 r. złożył do Burmistrza wniosek o kontynuację świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad swoim niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem M.Z. Do wniosku tego dołączył opisane wyżej orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 15 stycznia 2024 r. Burmistrz [...] decyzją z dnia 27 marca 2024 r. odmówił J.Z. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzja z dnia 30 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd I instancji uchylił obie decyzje odmowne i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie uznając w oparciu o art. 135 P.p.s.a., że w granicach przedmiotowych rozpoznawanej sprawy administracyjnej pozostaje także ostateczna decyzja Kolegium przyznająca to świadczenie do dnia 31 stycznia 2024 r., Sąd stwierdził nieważność tej decyzji w zakresie daty końcowej przyznanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (to jest 31 stycznia 2024 r.). Zrekonstruowany przez Sąd I instancji wzorzec normatywny - rozpoznawanej przez kontrolę – sprawy administracyjnej obejmował oprócz art. 135 P.p.s.a., art. 17 ust. 1 u.ś.r., art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i art. 24 ust. 4 u.ś.r. także art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.w.". Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w. odnosi się do osób, które miały przyznane świadczenie pielęgnacyjne na czas określony, zgodnie z orzeczeniem o czasowym ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności. Zatem art. 24 ust. 4 u.ś.r. pozostaje w przedmiotowej synergii z art. 63 ust. 3 u.ś.w. Oba bowiem zabezpieczają sytuację osób z orzeczeniem o czasowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas pomiędzy utratą mocy obowiązującej przepisów o świadczeniu pielęgnacyjnym dla osób pełnoletnich umożliwiając jego kontynuację przy spełnieniu wskazanych uwarunkowań, a wprowadzoną nową regulacją od dnia 1 stycznia 2024 r. o świadczeniu wspierającym. Sąd zwrócił też uwagę na regułę ścisłej interpretacji przepisów intertemporalnych, co oznacza, że nie powinny być stosowane do innych stanów faktycznych niż wprost określonych w tych przepisach. Sąd przyjął, że przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w. ma zastosowanie do spraw o świadczenie pielęgnacyjne, gdy osoba wymagająca opieki miła orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na czas określony. A contrario w przypadkach, gdy orzeczenie stanowiło o stopniu niepełnosprawności na stałe, to zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne winno być przyznane na czas nieokreślony. Sąd I instancji wyjaśnił, że treść art. 24 ust. 4 u.ś.r. mimo nowelizacji nie uległa zmianie. Przepis ten nie zawiera żadnych wyjątków, które uprawniałyby organy do reglamentacji, czyli zmiany okresu świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku pielęgnacyjnego na inny okres niż wynika to z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca w przypadku małżonków, gdy obydwoje legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności nie wprowadził warunku, aby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi, który ma orzeczony znaczny stopień na niepełnosprawności na stałe uzależnić od czasowego okresu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka. Takie powiązanie czasowe nie wynika też z art. 17 u.ś.r., chociaż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim uwarunkowane jest posiadaniem stopnia niepełnosprawności w stopniu znacznym przez obydwoje współmałżonków. Sąd zwrócił uwagę, że w realiach niniejszej sprawy nie mogło nastąpić przedłożenie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności na kolejny okres, gdyż orzeczenie dla ojca skarżącego znaczny stopień niepełnosprawności przyznało na stałe. Z tego względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 16 czerwca 2023 r. z rażącym naruszeniem art. 24 ust. 4 u.ś.r. określając końcową datę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dzień 31 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach związania zarzutami skargi kasacyjnej. Przyjęty przez Sąd I instancji i opisany wyżej normatywny wzorzec kontroli stanowi układ wzajemnie powiązanych ze sobą elementów. Tymczasem, rozpatrywana skarga kasacyjna kwestionuje zaledwie wycinek wzorca kontroli (ustalonych granic materialnych i przedmiotowych rozpoznawanej sprawy), w oparciu o który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydał zaskarżony wyrok. To uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny prawidłowości tak zrekonstruowanej podstawy rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Skarżące kasacyjnie Kolegium nie kwestionuje w sposób adekwatny zastosowania przepisu art. 135 P.p.s.a., nie podważa konstrukcji "granic sprawy" przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, nie wykazuje błędnej wykładni przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym, ani nie formułuje zarzutów wobec podstaw umorzenia postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane tak, jakby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął wyłącznie jedną tezę, a mianowicie, że art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawsze i bezwarunkowo nakazuje przyznanie świadczenia na czas nieokreślony, niezależnie od przesłanek z art. 17 tej ustawy. Zważywszy na nieadekwatność tej argumentacji, pomijającej szczególny kontekst badanej sprawy, zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej nie mógł przynieść pożądanego rezultatu. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie odpowiada bowiem rzeczywistej treści uzasadnienia. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że rozpatrywana sprawa jest wysoce niestandardowa i złożona, bowiem w tym konkretnym stanie faktycznym doszło do przecięcia trzech zagadnień węzłowych: prawa przyznanego przed dniem 1 stycznia 2024 r., reformy systemu świadczeń po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym oraz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na czas określony, pomimo, że osoba niepełnosprawna dysponowała orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wydanym na stałe. Argumentacja skargi kasacyjnej tę specyfikę pomija, zarzucając jedynie, że decyzja przyznająca świadczenie, określająca wyłącznie datę początkową nie ma samodzielnego bytu prawnego. Tymczasem, możliwość eliminacji decyzji w części - co do zasady - jest dopuszczalna. Jednocześnie, co do zasady czas trwania świadczenia pielęgnacyjnego, po jego przyznaniu, wyznacza treść przepisu art. 24 ust. 4 u.ś.r. Odrębną kwestią pozostaje natomiast adekwatność wykorzystanych w sprawie rozwiązań, jednak jak wskazano wyżej, nie zostały one zakwestionowane skargą kasacyjną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.