I OSK 69/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 555/15 w sprawie ze skargi W.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 555/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uznał za nienależnie pobrane świadczenia wypłacone na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – M.R., pobrane przez W.R. za okres od dnia 15 lutego 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. w kwocie 6281,38 zł. W.R. w dniu 29 stycznia 2014 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że została ona wydana przed uzyskaniem waloru prawomocności przez decyzję z dnia [...] maja 2013 r. o wygaszeniu od dnia 15 lutego 2012 r. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznającej jej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja doręczona została stronie w dniu 13 stycznia 2014 r. Zawierała ona prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, który upływał w dniu 27 stycznia 2014 r. Odwołanie wniesiono natomiast w dniu 29 stycznia 2014 r., a zatem z uchybieniem 14–dniowego terminu do jego wniesienia. Odwołująca się nie złożyła przy tym wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji koniecznym stało się stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W.R., zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 43, art. 129 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. odebrana została w dniu 13 stycznia 2014 r. przez jej syna T., który nie jest dorosłym domownikiem, stąd zastosowania nie mógł znaleźć przepis art. 43 K.p.a. Syn skarżącej wynajmował wcześniej mieszkanie w L., a później w M., natomiast do jej mieszkania przyjechał jedynie po leki matki, które następnie dostarczył do miejsca gdzie skarżąca chwilowo przebywała (do córki skarżącej M.). Do rąk skarżącej decyzja dotarła dopiero w dniu 15 stycznia 2014 r., a zatem odwołanie wniesione zostało w terminie, bowiem w dniu 29 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odebrana została przez syna skarżącej – T.R. w dniu 13 stycznia 2014 r. Zgodnie z treścią art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Określony w art. 43 K.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się zatem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Celem bowiem doręczenia jest dotarcie przesyłki do rąk adresata. Jeżeli zatem, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie w dniu 15 stycznia 2014 r., przesyłka została adresatowi przekazana, to oznacza to, że doręczenie zastępcze było skuteczne, skoro w jego wyniku przesyłka dotarła w terminie do jego rąk. W takim przypadku skuteczność doręczenia powoduje, że jego cel został osiągnięty. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się przy tym pogląd, że za "domownika" w rozumieniu art. 43 K.p.a. może być uznana także osoba (w szczególności najbliższy krewny), która, nie będąc zameldowaną w jednym mieszkaniu z adresatem pisma (i posiadając inne mieszkanie lub dom - jak w rozpoznawanej sprawie), przebywa w jego mieszkaniu. Skoro zatem w niniejszej sprawie decyzję, zawierającą prawidłowe pouczenie o przysługującym odwołaniu oraz o sposobie i terminie jego wniesienia, odebrał dorosły syn skarżącej w dniu 13 stycznia 2014 r. i zobowiązał się tę decyzję przekazać matce, co też uczynił w dniu 15 stycznia 2014 r., natomiast odwołanie od decyzji W.R. złożyła w organie dopiero w dniu 29 stycznia 2014 r., o czym świadczy data prezentaty organu, a którą to okoliczność potwierdza w treści skargi sama skarżąca, to tym samym odwołanie to złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu wynikającego z treści art. 129 § 2 K.p.a. Powyższe obligowało natomiast organ do wydania na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 43, art. 77 § 1 , art. 107 § 3, art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, że decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 13 stycznia 2014 r. T.R., będącemu dorosłym domownikiem skarżącej, podczas, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, że T.R. nie był dorosłym domownikiem skarżącej o doręczeniu mu decyzji organu I instancji nie może pociągać negatywnych skutków prawnych dla skarżącej; uchybienie to miało istotny wpływa na wynik sprawy bowiem skutkowało stwierdzeniem przez organ odwoławczy niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania. Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zawiadomił o jej śmierci. Dołączono aktu zgonu z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie zmarła w dniu 12 sierpnia 2017 r. Postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 69/16 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W dniu 2 września 2020 r. do akt sprawy wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 12 grudnia 2019 r., z którego wynika, że następcami prawnymi po zmarłej skarżącej kasacyjnie są: córka M.T., córka M.P. i syn T.R. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 69/16 podjął zawieszone postępowanie sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z dnia 4 lutego 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o ww. przepis skierował niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem powołanego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 P.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie co do meritum sprawy, nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest sformułowany o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 P.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Ponadto zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisów P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 43, art. 77 § 1 , art. 107 § 3, art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. W istocie zatem skarżąca odwołała się jedynie do naruszeń konkretnych przepisów prawa, których dopuścił się organ rozpoznający sprawę (a nie Sąd), a których to naruszeń nie dostrzegł Sąd I instancji. W konsekwencji brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanych wyżej przepisów. Już tylko z tych względów skarga kasacyjna jako wadliwie sformułowana podlega oddaleniu. Niezależnie jednak od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne wyjaśnienie stronie skarżącej kasacyjnie dodatkowo, że w myśl art. 134 K.p.a., organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, które jest ostateczne. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei w myśl art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli jednak strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, Lex nr 1497908). Treść art. 134 K.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 K.p.a., teza 9, Lex 2010 r.). W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że w sprawie należało ustalić dwie okoliczności, datę doręczenia stronie decyzji organu I instancji oraz datę wniesienia przez nią odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obie te okoliczności zostały w sprawie prawidłowo ustalone, czego wynikiem jest zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Określony w art. 43 K.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma, jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi, oraz że pismo to zostało mu doręczone. W rozpoznawanej sprawie nie może ujść uwadze, że podczas doręczenia przesyłki dorosłemu synowi skarżącej kasacyjnie T.R. (który przebywał w jej mieszkaniu pod jej nieobecność za jej zgodą), jako dorosłemu domownikowi adresata, nie odmówił on jej przyjęcia, nie poinformował listonosza o tym, że pod tym adresem nie mieszka, nie odmówił przekazania korespondencji adresatowi czyli jego matce, w żaden sposób nie dał wyrazu temu, że przebywa pod innym adresem i istnieją przeszkody do doręczenia przesyłki w trybie zastępczym. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że przesyłka organu, zawierające jego rozstrzygnięcie została nieprawidłowo doręczona w trybie art. 43 K.p.a. Zasadnie w sprawie uznano, że decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. została doręczona skarżącej kasacyjnie w dniu 13 stycznia 2014 r. w trybie doręczenia zastępczego. Także w toku postępowania skarżąca nie obaliła domniemania doręczenia w powyższym trybie w sposób skuteczny. Co więcej przyznała, że syn przekazał jej korespondencję w dniu 15 stycznia 2014 r., a więc 2 dni po tym jak przyjął przesyłkę od listonosza i podjął się oddania jej adresatowi. Moment przyjęcia przesyłki i jej pokwitowanie przez dorosłego domownika oznacza przyjęcie na siebie obowiązku przekazania przesyłki adresatowi, z którego w tej sprawie T.R. wywiązał się. Brak wykonania takiej czynności bądź niewykonanie jej niezwłocznie nie ma jednak znaczenia dla obliczania terminów wyznaczonych przez ustawodawcę do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o treść art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.