I OSK 1641/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. o zawieszenie postępowania sądowego w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 271/22 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia postanawia: odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 271/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Z. sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia i zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego nr 18 z dnia 15 października 1949 roku w części dotyczącej spółki, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 1491, dalej: ustawa zmieniająca k.p.a.), nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Natomiast z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Sąd I instancji stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii nieprawidłowo ocenił, że w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego, dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego nr 18 z 15 października 1949 roku we wskazanej części, z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej k.p.a., nie ma potrzeby wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Chociaż umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa powyżej następuje z mocy prawa, to jednak, aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej k.p.a. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie tak się jednak nie stało. Samo bowiem przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu organ dał wyraz przez wysłanie do strony pisma informującego o zakończeniu postępowania, jest niewystarczające. Wszak aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa, muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy zmieniającej k.p.a. t.j. w dniu 16 września 2021 r. Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo do sądowej kontroli takiego aktu. Przez brak wydania decyzji Minister nie zakończył sprawy – nie wydał bowiem stosowanego rozstrzygnięcia kończącego, a więc nadal pozostaje w zwłoce w niniejszej sprawie. Z tego względu Sąd I instancji zobowiązał Ministra do zakończenia sprawy w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł Minister Rozwoju i Technologii. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 28 grudnia 2021 r. o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że niezależnie od trafności stanowiska Sądu I instancji o konieczności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji o "słabszym skutku", orzekającej o wydaniu decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Wskazano, że ustawa nowelizująca k.p.a. z 2021 r. narusza standardy Konstytucji, w tym zakaz retroakcji na niekorzyść obywateli. Postępowanie zainicjowane wnioskiem RPO ma zatem prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy, co uzasadnia zawieszenie postępowania. Wskazano, że w szeregu sprawach NSA uznał za zasadne zawieszenie postępowania (postanowienia NSA z: 7.12.2022 r., I OSK 2064/22; 2.02.2023 r., I OSK 86/23; 2.02.2023 r., I OSK 108/23). Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Warunkiem zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest stwierdzenie przez sąd związku tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania przed jednym z wymienionych w przepisie organów będzie miał charakter prejudycjalny w stosunku do sprawy sądowoadministracyjnej. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa zmieniająca k.p.a.) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946). W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji wydany ze skargi na bezczynność. Rozstrzygając tego rodzaju skargę i uznając zarzut bezczynności za zasadny, sąd administracyjny nie zajmuje stanowiska co do tego, w jaki sposób merytorycznie sprawa powinna być załatwiona. Tak też brzmi sentencja zaskarżonego wyroku, w którym zobowiązano do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Natomiast pytanie skierowane w sprawie K 2/22 odnosi się do kwestii merytorycznej, albowiem kwestionuje brak możliwości rozpoznania wniosku o nieważność co do istoty i zbadania przesłanek nieważności, wszak dopiero w razie zaistnienia takich przesłanek otwiera się droga do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, w przypadku przeszkód do twierdzenia jej nieważności. Skoro w postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie są kwestie merytoryczne, nie istnieje prejudycjalna zależność między rozstrzygnięciem sprawy K 2/22 przez Trybunał Konstytucyjny a rozpoznaniem skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w wyniku skargi na bezczynność. Przytoczne we wniosku przykłady postanowień NSA o zawieszeniu postępowania dotyczą postępowań, w których przedmiotem skargi była decyzja o umorzeniu postępowania. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.