I OSK 666/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 843/23 w sprawie ze skargi M.D. oraz D.L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 18 lipca 2023 r., znak: GN-V.7534.1.28.2023.MJC w przedmiocie odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. oraz D.L. (dalej: skarżące) na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: Wojewoda) z 18 lipca 2023 r., znak: GN-V.7534.1.28.2023.MJC, w przedmiocie odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 843/23, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz M.D. oraz D.L. po 213 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wojewoda zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U, z 2023 r. poz. 162 ze zm.; dalej specustawa drogowa) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że należne M.D. i D.L. odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...], [...] i [...] - przejęte na własność Gminy [...] pod rozbudowę drogi gminnej nr [...] - ul. [...] oraz oznaczoną jako działka nr [...] - przejętą na własność Gminy [...] pod budowę planowanej drogi gminnej - ul. [...] w L., powinno być powiększone o kwotę 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości na podstawie w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, gdyż nie nastąpiło wydanie nieruchomości inwestorowi w terminie określonym w tym przepisie, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) w związku z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, polegające na tym że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek przewidziany w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 18 lipca 2023 r., znak GN-V.7534.1.28.2023MJC, uznając że Wojewoda Lubelski błędnie ustalił, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości na podstawie w art. 18 ust.1e pkt 1 specustawy drogowej, gdyż nie nastąpiło wydanie nieruchomości inwestorowi w terminie określonym w tym przepisie. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie na tym samym posiedzeniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i oddalenie skargi M.D. i D.L., zaś w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M.D. i D.L. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przypisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca D.L. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego, co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. W konsekwencji oceniając zarzuty błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego Sąd Kasacyjny musi brać pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do powiększenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości o kwotę 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, w wyniku czego Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zarzutem pochodnym w stosunku do zarzutu naruszenia prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zostanie rozpatrzony ten drugi zarzut. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej należy w pierwszej kolejności przywołać treść tego przepisu. Stanowi on, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W art. 17 tej ustawy mowa jest o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższe uprawnienie do zwiększenia kwoty odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego wynika z ustawy szczególnej, a jego zadaniem jest motywacyjne oddziaływanie na strony postępowania tak, by sprawniej zakończyła się cała procedura wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Niewątpliwie ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej pod kątem wydania nieruchomości i tym samym powiększenia odszkodowania o wskazane w przepisie 5% następuje po wydaniu nieruchomości w terminie 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą (por. wyroki NSA: 12 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 51/24; z 14 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2877/20; z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2379/20; z 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13; z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3299/15; z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18). Przy czym w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 14 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2877/20; z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18; z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3775/18; z 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd (podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również wtedy, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15; z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15; z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16). Ponadto, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, aby przytoczone bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest, aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. W przypadku takim potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że sporny teren miał charakter publiczny, w części stanowił m.in. część ulicy miejskiej, w tym skrzyżowanie oraz ogólnodostępny teren zielony. W ocenie Sądu I instancji spornego terenu nie można rozpatrywać jako oddzielnych działek. Stanowi on jedną nieruchomość jako całość i jako taka powinna być rozpatrywana kwestia jej wydania. Sąd I instancji stwierdził, że skarżące pozostawały jedynie formalnymi właścicielkami nieruchomości, zaś Gmina [...] oraz późniejszy wykonawca inwestycji drogowej mieli dostęp do spornego terenu przed wydaniem decyzji ZRiD. Bierne zachowanie skarżących polegające na niewykonywaniu uprawnień właścicielskich oznacza w tym konkretnym przypadku przekazanie władztwa faktycznego w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tego, że wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1 specustawy drogowej może nastąpić przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazany w art. 18 ust. 1e termin jest terminem maksymalnym. Podnosi natomiast, że istotne jest, aby wydanie nieruchomości nastąpiło w związku z toczącym się konkretnym postępowaniem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Korzystanie przez inwestora z ogólnodostępnego terenu nie świadczy o tym, że doszło do faktycznego objęcia w posiadanie i władania nieruchomością jak właściciel. Sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji we wskazanym w art.18 ust. 1e specustawy drogowej terminie. Rozpoczęcie robót nastąpiło natomiast niemal 3 miesiące po tym, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. W ocenie Sądu Kasacyjnego powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie może być uznane za prawidłowe. Nie ma podstaw do formułowania tezy, że jeżeli została wywłaszczona ogólnodostępna nieruchomość i wywłaszczony właściciel nie ujawnił w sposób jednoznaczny woli wydania jej inwestorowi, to termin zajęcia nieruchomości przez inwestora jest równoznaczny z terminem wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2024 r., I OSK 1952/22). Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą. Poprzez czynność wydania nieruchomości dochodzi do zmiany w sferze faktycznego władztwa nad nieruchomością. Jeżeli natomiast właściciel nieruchomości jeszcze przed wywłaszczeniem zaprzestał wykonywania uprawnień właścicielskich i już wówczas nowy właściciel (inwestor) dysponował władztwem faktycznym nad nieruchomością, to nie można twierdzić, że nieruchomość nie została wydana nowemu właścicielowi (inwestorowi). Należy również w tym miejscu przywołać stwierdzenie Sądu I instancji, że co prawda część spornej nieruchomości została ogrodzona przez skarżące, niemniej jednak teren ten w dalszym ciągu był dostępny, bowiem brama nie była zamykana, a inwestor realizujący budynek wielorodzinny w nieskrępowany sposób korzystał z tego terenu. Sąd I instancji ocenił, że skoro w aktach sprawy znajduje się także umowa nr [...] zawarta w dniu 9 października 2019 r. pomiędzy Gminą [...] a Z. sp. z o.o. z siedzibą w L., określająca szczegółowe warunki budowy i przebudowy/remontu ul. [...] oraz przebudowy/remontu ul. [...] w L., które ma zrealizować inwestor, w związku z zamiarem realizacji inwestycji polegającej na budowie trzech budynków wielorodzinnych, to skarżące uprawnione były do utożsamiania inwestycji dotyczącej budowy budynków wielomieszkaniowych z inwestycją drogową, a inwestora z wykonawcą. Potwierdzeniem prezentowanego stanowiska skarżących było korzystanie przez inwestora (Z.) z terenu należącego do nich w trakcie procesu budowlanego. W tych okolicznościach sprawy zasadne jest uznanie, że skoro nieruchomość została wydana na potrzeby realizacji inwestycji dotyczącej budowy budynków wielomieszkaniowych, to tym samym została ona wydana również na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. Konkludując należy stwierdzić, że w tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji nie naruszył art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przyjmując, że odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości powinno być powiększone o kwotę 5% wartości nieruchomości na podstawie tego przepisu. W konsekwencji za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Należy przy tym zauważyć, że skarga kasacyjna nie przedstawia argumentacji na poparcie tego zarzutu poza ogólnikowym stwierdzeniem, że zarzut ten ma być zasadny ze względu na to, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.