I OSK 303/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (autor uzasadnienia) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii, Prokuratora Okręgowego w [...] oraz Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1321/23 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne. VS

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2023 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 29 marca 2023 r. nr DO.4.7613.131.2019.RF w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Orzeczeniem z 26 listopada 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie przejęło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2, które obecnie stanowią działki nr ew. [...] i [...], obręb 17, jedn. ewid. K. Pismem z dni 14 września 1994 r. następca prawny S. S., tj. S. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia. W toku postępowania nadzorczego zostało wydanych szereg decyzji administracyjnych. Ostatecznie decyzją z 14 sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju: 1) stwierdził nieważność orzeczenia z 1952 r. w części, dotyczącej wywłaszczenia parcel nr [...] i [...], wchodzących w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], 2) stwierdził wydanie orzeczenia z 1952 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej części parceli nr [...], obejmującej część obszaru obecnej działki nr [...], 3) odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w pozostałej części. Pismem z 9 września 2015 r. A. B. (w miejsce której weszli J. D. i C. Z. B.), złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 14 sierpnia 2015 r. Analogiczne wnioski wnieśli również: 1) Prezydent, działający zarówno w imieniu Gminy, jak i w imieniu Skarbu Państwa (w drugiej roli dalej jako "Prezydent – SP"), 2) Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Małopolski (dalej "PZD"). Decyzją z 26 sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa - 1) umorzył postępowanie z wniosku PZD o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 14 sierpnia 2015 r., 2) umorzył postępowanie z wniosku Prezydenta – SP o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 14 sierpnia 2015 r.. Wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2765/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skarg Prezydenta – SP oraz PZD uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 2016 r. Wyrokiem z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1949/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok w zakresie uwzględniającym skargę Prezydenta – SP i jednocześnie oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Wyrok z 16 lutego 2017 r. stał się zatem prawomocny w zakresie uchylenia pkt 1 decyzji z 2016 r. Decyzją z 29 marca 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu wniosków: 1) A.B., w miejsce której weszli J. D. i C. B., 2) PZD oraz 3) Gminy Miejskiej Kraków, o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 14 sierpnia 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PWRN w Krakowie z 26 listopada 1952 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), dalej "ustawa zmieniająca/nowelizacja.". Minister stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż w ustawowym terminie strony wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 2015 r. Na mocy art. 2 ust. 1 nowelizacji (przepis przejściowy) w sprawie znajdzie zatem zastosowanie dodany nowelizacją art. 158 § 3 k.p.a., przewidujący zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia nie zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru orzeczenia wywłaszczeniowego z 1952 r. przez właściciela nieruchomości. W aktach wywłaszczeniowych zachowało się jednak pismo S. S.z dnia 10 grudnia 1952 r., w którym właścicielka nieruchomości wskazała, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało doręczone jej w dniu 1 grudnia 1952 r. W tych okolicznościach Minister przyjął, że trzydziestoletni termin przewidziany w art. 158 § 3 k.p.a. upłynął w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego z 1952 r. z dniem 1 grudnia 1982 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1952 r. został złożony pismem z 14 września 1994 r., a zatem ponad czterdzieści jeden lat od doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego z 1952 r. W konsekwencji powyższego Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję z 2015 r. i umorzył postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1952 r. M. S. wniosła do wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra, wskazując na niedopuszczalność umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na niezachowanie się dokumentacji archiwalnej, dowodzącej doręczenia decyzji z 1952 r. ówczesnej właścicielce spornej nieruchomości, pociągające za sobą brak możliwości wykazania, iż w sprawie upłynął przewidziany w art. 158 § 3 k.p.a. termin, liczony od dnia doręczenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Zdaniem Sądu I instancji, wadliwie uznał Minister, iż do postępowania nadzorczego wszczętego na wniosek strony, złożony przed wejściem w życie noweli k.p.a. (tj. przed 16 września 2021 r.) znajduje zastosowanie art.158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 nowelizacji, skutkując koniecznością uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe i w efekcie jego umorzenia. Wniosek poprzedniczki skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1952 r. został złożony przed 16 września 2021 r. (pismem z 14 września 1994 r.), po upływie ponad czterdziestu jeden lat od dnia doręczenia tego orzeczenia. Co do zasady zatem nie można było przyjąć, tak jak to uczynił organ, iż kwestia skutków, jaki na byt prawny postępowania nadzorczego wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie noweli wywiera upływ przed 16 września 2021 r. trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, będącej przedmiotem tego postępowania, mogłaby być równoległym przedmiotem regulacji art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. Powyższe byłoby równoznaczne z niedopuszczalnym pokrywaniem się przedmiotów regulacji dwóch przepisów prawa (w tym przypadku dwóch przepisów intertemporalnych). Oznacza to, iż ww. zagadnienie mogło być oceniane przez organ wyłącznie w świetle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przy czym zdaniem Sądu I instancji, wykładnia tego przepisu winna być dokonywana zgodnie z dyrektywami wykładni prokonstytucyjnej. Tego rodzaju wykładnia ww. przepisu prowadzi natomiast do wniosku, iż w niniejszej sprawie należało odstąpić od jego zastosowania. Kompleksowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej musi wziąć pod uwagę kwestie związane z urzeczywistnianiem konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 2 Konstytucji). W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzenie na ww. zasadach prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, obliguje do przyjęcia, iż stosowanie tego przepisu nie może doprowadzić do odebrania stronie uprawnienia do uzyskania decyzji z art. 158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa w sprawie, w której wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został wprawdzie po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niemniej złożenie tego wniosku nastąpiło przed 16 września 2021 r. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko to nie stoi w żaden sposób w sprzeczności z bezspornym uprawnieniem ustawodawcy do ustanawiania nie tylko terminu przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ale również terminu przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa (które to uprawnienie ustawodawca zrealizował poprzez dodanie do k.p.a. art.158 § 3). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wprowadzanie limitów czasowych (odpowiednio długich) na podnoszenie przez stronę wszelkich roszczeń z tytułu wydania decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, mające na celu zdyscyplinowanie strony do podjęcia działań, mających na celu uregulowanie jej sytuacji prawnej, znajduje swoje przekonujące uzasadnienie. Powyższe nie może jednak prowadzić do nagłego, następczego odebrania stronie uprawnień z art.158 § 2 k.p.a., o realizację których wystąpiła w dacie, w której uprawnienia te były realizowane bezterminowo w oparciu o regulacje procesowe, charakteryzujące się w tym zakresie kilkudziesięcioletnią stabilizacją, nie mając jakiejkolwiek możliwości uchronienia się przed skutkami nowelizacji. Zdaniem Sądu I instancji, poddanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, wykładni prokonstytucyjnej obliguje do zakwestionowania dopuszczalności zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, co jest równoznaczne z koniecznością jego pominięcia przy orzekaniu przez organy obu instancji. Ww. wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej oddziałuje również na wykładnię art. 2 ust. 1 tego aktu, nakazującego stosowanie znowelizowanych przepisów k.p.a. do spraw będących w dniu 16 września 2021 r. w toku. Sąd I instancji wskazał, że do tego rodzaju postępowania (a zatem także do postępowania kontrolowanego obecnie) znajdzie zastosowanie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, w szczególności art. 156 § 2 k.p.a. w nowym brzmieniu, ustalający dziesięcioletni termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności m.in. z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast nie znajdzie zastosowania art. 158 § 3 k.p.a., nakazujący odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat. Konsekwentnie przyjąć należy, a to w kontekście art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją, stosowanego w sprawie na zasadzie art. 2 ust.1 ustawy zmieniającej, iż z dniem 1 grudnia 1962 r. upłynął w niej z kolei termin dziesięciu lat od dnia doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego z 1952 r., co oznacza upłynięcie terminu przedawnienia dopuszczalności ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji (nie przesądzając w tym miejscu, czy przesłanki do takiego stwierdzenia w niniejszej sprawie zachodzą). Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska skargi co do braku podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie upłynął termin trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego z 1952 r. (tj. termin, warunkujący zastosowanie zarówno art.158 § 3 k.p.a., jak i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ przeprowadzi ponownie (tj. w ramach wyznaczonych art.127 § 3 k.p.a.) postępowanie nadzorcze, wywołane wnioskami stron i skierowane przeciwko orzeczeniu wywłaszczeniowemu z 1952 r. W związku z faktem, iż od dnia doręczenia tej decyzji upłynął dziesięcioletni okres, o którym mowa w art.156 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym nowelizacją, mający zastosowanie w sprawie na zasadzie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, co jest równoznaczne z upływem terminu przedawnienia dopuszczalności ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia, przedmiotem postępowania wyjaśniającego winno być ustalenie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji jest z kolei uzależniona od wykazania przez Ministra, iż orzeczenie wywłaszczeniowe jest obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. (istnienia takich wad w sprawie Sąd I instancji nie przesądził). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Rozwoju i Technologii, Prokurator Okręgowy w Krakowie oraz Gmina Miejska Kraków zaskarżając go w całości. Minister zarzucił Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 2 ust. 1 nowelizacji w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie art. 158 § 3 k.p.a. po nowelizacji do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a., tj. przed dniem 16 września 2021 r., nie może być stosowany wskutek wykładni "prokonstytucyjnej"; 2. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 158 § 3 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 2 ust. 2 dotyczy również sytuacji, gdy w sprawie wydano decyzję w I instancji, zaś postępowanie (wszczęte po ponad 30 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji) aktualnie znajduje się na etapie II instancji, podczas gdy przepis ten nie mógł skutkować uchyleniem - z mocy prawa - decyzji wydanej w I instancji; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. 2019 r., poz. 2393, ze zm.) w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej: "Konstytucja") przez przekroczenie zakresu kompetencji przyznanych sądom administracyjnym przez ustawodawcę i ustrojodawcę, a w konsekwencji nieuprawnione wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, co przejawia się w dokonaniu ipso facto derogacji przepisu art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. - jako niezgodnych z Konstytucją - pod pozorem dokonania wykładni "prokonstytucyjnej" tych przepisów; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób niespójny i wprowadzający w błąd uczestników postępowania, co przejawia się w tym, iż sąd pod pozorem dokonania wykładni prokonstytucyjnej art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, w rzeczywistości odmówił uznania skutków prawnych wejścia w życie tych przepisów, uznając, iż są one niezgodne z Konstytucją. W oparciu o powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Prokurator zarzucił Sądowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji - rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez rozpoznanie sprawy co do istoty, podczas gdy rozstrzygnięcie to zależało od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 2/22 zainicjowanej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich z 28 grudnia 2021 r., co zaś, powinno skutkować zawieszeniem postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu. W oparciu o powyższy zarzut Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Gmina Miejska Kraków zarzuciła Sądowi I instancji: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 2, art. 7, art. 77 ust. 2, art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic dozwolonej ustawą kontroli działalności administracji publicznej oraz przekroczenie granic orzekania, dokonując oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, co doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie, niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz nakazania organowi podczas ponownego rozpoznania sprawy pominięcia stosowania przepisów ustawy, do którego organ jest zobligowany z mocy prawa, 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, polegające na tym, że Sąd I instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - zastosował środek określony w ustawie i niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję wskutek błędnego przyjęcia, iż w postępowaniu nadzorczym, które zostało wszczęte i niezakończone przed 16 września 2021 r. i które jednocześnie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia ogłoszenia decyzji nie znajduje zastosowania art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., a zatem, iż postępowanie to nie ulega umorzeniu z mocy prawa. 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - niezasadnie zastosował środek określony w ustawie i uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o bezpodstawne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez niezasadne zastosowanie przez organ tych przepisów w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik poprzez zaniechanie przez Ministra z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 3 k.p.a. ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z 2015 r. 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 127 § 3 i art. 158 § 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - bezpodstawnie zastosował środek określony w ustawie i niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując organowi, aby w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalił, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa; 5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów ustawy, zgodnie z którą, biorąc pod uwagę kwestie związane z urzeczywistnianiem konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 2 Konstytucji), konieczne jest pominięcie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej przy orzekaniu przez organy administracyjne obu instancji, a tym samym nie znajdzie zastosowania art. 158 § 3 k.p.a., nakazujący odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, co doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie i niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargi kasacyjnie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu powstałego w rozpoznawanej sprawie, odzwierciedlona treścią zarzutów kasacyjnych, sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. mogły być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do powyższej kwestii w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 29 marca 2023 r. została wydana w oparciu o art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, która weszła w życie z dniem 16 września 2021 r. Na podstawie art. 1 ww. ustawy do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Ponadto w art. 2 ustawy zmieniającej zawarto przepisy przejściowe według, których: 1. Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczą dwóch odmiennych sytuacji prawnych. Pierwszy dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, a więc stosuje się go do spraw, które jeszcze nie zostały wszczęte przed dniem 16 września 2021 r. Drugi natomiast dotyczy postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, które powinny zostać umorzone po spełnieniu określonych w nim warunków. Ustawodawca zatem w sposób zamierzony wprowadził dwa sposoby zakończenia postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od daty jego wszczęcia. Przyjęcie interpretacji, że sposób zakończenia postępowania nieważnościowego, bez względu na datę jego wszczęcia jest obojętny, nieuchronnie prowadziłaby do wniosku, że uregulowania zawarte w art. 158 § 3 K.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej są tożsame. Byłoby to zatem niedopuszczalne pozbawienie normy istotnego znaczenia, sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1952 r. został złożony 14 września 1994 r. Postępowanie nadzorcze zostało zatem wszczęte przed wejściem w życie noweli k.p.a., stąd słusznie Sąd I instancji zanegował możliwość zastosowania w tym przypadku art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Trafnie także przyjął, że możliwość umorzenia zainicjowanego nim postępowania mogła być oceniana wyłącznie w świetle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było więc przede wszystkim zbadanie, czy słusznie kontrolowany Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, z tego względu, że przyjętego w tym przepisie rozwiązania intertemporalnego, nakazującego umorzenie postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczna decyzją, nie dało się pogodzić (w drodze zastosowania prokonstytucyjnej wykładni) z określonymi w kontrolowanym uzasadnieniu normami konstytucyjnymi, zawartymi w art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust.1 i 2 ustawy zasadniczej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji) należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, co nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie. Sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania, który przepis obowiązującego prawa będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją nie narusza zatem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami. Uznanie, że sądy nie są uprawnione do badania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2 Konstytucji, który zobowiązuje Sądy do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem "stosowanie" należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., I UK 325/16, LEX nr 2389585 oraz powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 8 ustawy zasadniczej, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, a ich adresatem są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1). Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1). Przepis art. 193 ustawy zasadniczej nie nakłada na sąd obowiązku zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z ustawą zasadniczą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Stosowanie Konstytucji należy do sądów, zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Nie narusza to kompetencji właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, także z tego powodu że formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym i może być stosowany przez inne sądy orzekające w takich samych sprawach. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku z 4 lipca 2021 r., III PK 87/11 (LEX nr 1619703), w którym Sąd Najwyższy uznał, że sędzia nie może stosować ustaw bez uwzględnienia kontekstu konstytucyjnego, uzasadniając to stanowisko obowiązkiem sądów wymierzania sprawiedliwości (art. 10 ust. 2 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP) i wyjaśniając, że wynika to z faktu podlegania przez sędziów zarówno ustawom jak i Konstytucji (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). W świetle powyższych rozważań nie sposób zatem zgodzić się z podniesionym przez Ministra zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP na skutek przekroczenia przez Sąd I instancji zakresu kompetencji przyznanego sądom, poprzez nieuprawnione wkroczenie w kompetencje Trybunału przy badaniu konstytucyjności przepisu art. 2 ust.2 ustawy zmieniającej. Analogicznie ocenić należy podniesiony przez Prokuratora zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Należy wskazać, że zgodnie z wymienionym w zarzucie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Stosownie do tego unormowania prawodawca określa zatem jedną z podstaw zawieszenia przez Sąd postępowania z urzędu. Konstrukcja prawna przywołanej podstawy zawieszenia opiera się na uznaniu sądu, gdyż normodawca wprowadził sformułowanie ,,sąd może’’. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że ,,ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem’’ (wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3891/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji interpretując przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, stanął na słusznym stanowisku konieczności uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego w jakim funkcjonuje norma zawarta w tym przepisie. W istocie bowiem postępowanie toczące się podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., także w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 2, stanowić może niezbędny element szerszej sprawy cywilnej, jaką jest sprawa o wynagrodzenie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Doskonale to wyjaśnia uchwała Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. podjęta w sprawie III CZP 112/10. Chodzi tu o konstrukcję normatywną specyficznej postaci czynu niedozwolonego jaką jest wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Z chwilą wydania takiej decyzji powstaje po stronie poszkodowanego gwarantowane konstytucyjnie prawo podmiotowe w postaci roszczenia majątkowego o naprawienie szkody (art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji). Decyzja wydana w trybie nadzorczym stanowić może prejudykat potwierdzający w sposób formalny, że doszło do naruszenia prawa. W sprawach cywilnych dotyczących naprawienia szkody wyrządzonej wadliwą decyzją termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od daty decyzji nadzorczej. Tymczasem decyzja o umorzeniu postępowania, wydana na podstawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, uniemożliwia prowadzenie i zakończenie procedury prejudycjalnej w sprawie cywilnej o odszkodowanie i to niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych każdej ze spraw podlegających działaniu tej normy intertemporalnej. Jest ona równoznaczna z odebraniem przyznanych i dotychczas przez system prawny respektowanych praw nabytych, które odtąd stają się uprawnieniami fikcyjnymi. Sąd I instancji słusznie przyjął, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie pozostaje w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta, gwarantowana ustawą zasadniczą od początku jej obowiązywania w polskim porządku prawnym była traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Stanowi ona fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką. Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa rozumiana jako zasada lojalności państwa wobec obywateli i sprowadza się do zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek na obywatela wskutek nagłego wycofania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Zasada zaufania łączy się z zasadą pewności prawa, co oznacza że państwo winno zapewnić jednostce możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań jak i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jednostka ma prawo oczekiwać, że nie zostaną one zmienione w sposób arbitralny, tym bardziej gdy chodzi o odpowiednie formułowanie przepisów przejściowych (por. np. wyrok TK z 24.10.2000 r. o sygnaturze akt SK 7/00). Z zasady tej wyprowadzić należy wniosek o konieczności poszanowania interesów jednostki w toku poprzez przyznanie ochrony w sytuacjach, gdy rozpoczęła ona określone przedsięwzięcie na gruncie dotychczasowych przepisów. Ustawodawca zobowiązany jest zatem stanowić takie przepisy, które umożliwią dokończenie przedsięwzięć rozpoczętych, albo stworzą inną możliwość dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej. Tym bardziej, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie P 46/13 nie stanowił żadnego uzasadnionego powodu, dla którego osoby, którym wadliwa decyzja nawet sprzed wielu lat wyrządziła szkody nie mogłyby, oceniając rzecz rozsądnie, oczekiwać, że prowadzone przez nie sprawy zostaną zakończone – przynajmniej decyzją stwierdzającą naruszenie prawa. W przeciwnym wypadku działanie ustawodawcy przypomina zastawienie swoistej pułapki proceduralnej, gdyż osoba która rozpoczęła żmudne dochodzenie swoich praw w niezakończonych przez wiele lat postępowaniach została zaskoczona rozwiązaniem, wprowadzonym w szybkim tempie, czyniąc wszystkie dotychczasowe, wieloletnie wysiłki całkowicie bezcelowymi mimo żadnej winy osoby dochodzącej praw, która żądanie stwierdzenia nieważności złożyła w dopuszczonym przez ustawodawcę terminie, a to organy państwa nie były w stanie dokończyć postępowania przez okres następnych kilkudziesięciu lat, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W kontekście powyższych rozważań sformułować należało wręcz tezę, że takiej osobie od momentu wprowadzenia przepisu art. 2 ust. 2 żadne prawa nie przysługują. W okolicznościach niniejszej sprawy działania żądających stwierdzenia nieważności akceptowane były przez prawo kilkadziesiąt lat, a wskutek tej regulacji odebrano im jakikolwiek sens. Identyczną ocenę odnieść należy do podjętych w postępowaniu nadzorczym czynności organów publicznych, których początek miał miejsce w 1994 roku. W ten sam sposób pozbawiono znaczenia prawnego wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych obu instancji i to mimo niebudzącej wątpliwości treści przepisów art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca skonstruował mechanizm, w którym wprowadził i to z mocą wsteczną nieistniejący wcześniej warunek nie tyle nabycia prawa, ale jego utrzymania. Zarazem uniemożliwił zainteresowanym dostosowanie się do nowego prawa, gdyż części tego warunku nie są w stanie spełnić, odnosi się on do zamkniętych w przeszłości zdarzeń i stanów. Rozwiązanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie uwzględnia także faktu, że po wszczęciu postępowania nadzorczego, to nie strona jest gestorem, a organ i to na nim ciążą wymogi co do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Można w tym przypadku zaryzykować stwierdzenie, że norma z art. 2 ust. 2 służy jedynie organom, które nie uporały się na czas z rozpoznaniem wniosków obywateli. Obywatelom z kolei zamyka gwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu, jak i prawo do wynagrodzenia szkody poprzez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej (art. 45 ust. 1, art. 77 ust.1 i 2 Konstytucji), uniemożliwiając dokończenie postępowań będących w toku i to w sprawach, w których przez kilkadziesiąt lat przysługiwała im ochrona prawna. Uwzględniając przedstawioną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał podniesione w skargach kasacyjnych Ministra Rozwoju I Technologii oraz Gminy Miejskiej Kraków zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej powiązane z art. 158 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3 k.p.a., przepisami Konstytucji oraz przepisami k.p.a. regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie naruszało art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie wymogi wskazanej regulacji zostały w stopniu wystarczającym zrealizowane w ramach treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co umożliwiło jego kontrolę instancyjną. Podkreślić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne wynikały z przyjętej przez Sąd I instancji oceny co do możliwości zastosowania w sprawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. Trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd I instancji nie może być zaś kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Ocenę w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził w ramach rozpatrzenia zarzutów materialnoprawnych, które uznał za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.