I OSK 637/22

Dnia 20 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2426/20 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 12 sierpnia 2020 r. nr DO.7.7613.560.2019.RG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r. oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Rozwoju z 12 sierpnia 2020 r. nr DO.7.7613.560.2019.RG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności S Decyzją z 12 sierpnia 2020 r. Minister Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 9 stycznia 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej I. kat. [...] Lwh (KW) [...] – odpowiadającej obecnie części działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] – dalej "nieruchomość". W uzasadnieniu Minister wskazał, że pismem z 30 kwietnia 2019 r. następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości A. S., wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 9 stycznia 1961 r. w części dotyczącej obecnej działki nr ew. [...]. Organ ustalił, że przedmiotowego wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., poz. 70), dalej "ustawa wywłaszczeniowa". Wniosek o wywłaszczenie pochodził od Dyrekcji Budowy Osiedli [...]. Nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej – budowę szkoły podstawowej. Niezbędność wywłaszczenia została potwierdzona zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z 9 grudnia 1959 r. W aktach sprawy brak jest oferty nabycia nieruchomości od właściciela – do czego zobowiązywał art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Organ wskazał jednak, że brak po 50 latach od wywłaszczenia dokumentu nie oznacza, że go nie było. Okoliczności te można oceniać na podstawie innych dokumentów. I tak z wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i orzeczenia administracyjnego wynikało, że właścicielom przesłano oferty dobrowolnego zbycia nieruchomości z ceną nabycia (wywłaszczenie dotyczyło wielu nieruchomości stanowiących własność różnych osób). Część z nich wyraziło zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości. W związku z tym, zdaniem organu, inwestor przed wszczęciem postępowania spełnił wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, obowiązek rokowań. Odnosząc się do zarzutów skarżącego co do braku w aktach administracyjnych dowodów dokumentujących tego rodzaju postępowanie inwestora organ stwierdził, że art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej nie nakładał na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentu z rokowań do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Treść pisma A. S. z 19 stycznia 1960 r. nie stanowi dowodu na brak wystąpienia z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Pismo to jest wnioskiem o "dowłaszczenie" pozostałej części nieruchomości. A. S. nie odniósł się w nim do rokowań ale do możliwości przyznania nieruchomości zamiennej. Poza tym w aktach sprawy znajduje się pismo Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych z 4 marca 1960 r. z którego wynika, że A. S. nie wyraził zgody na zbycie innej części nieruchomości, co wskazuje na duże prawdopodobieństwo, że i w niniejszej sprawie nie wyraziłby zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Organ uznał, że w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość jeżeli w wyniku wywłaszczenia część pozostała dla właściciela nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na dotychczasowe cele). Decyzja czy nieruchomość pozostała nadawałaby się do wykorzystania należała do organu wywłaszczeniowego a nie tak, jak wywodzono we wniosku, że organ takim żądaniem właściciela był związany. A. S. wystąpił o nabycie w drodze wywłaszczenia całej nieruchomości. Z akt wynika, że co do pozostałej części nieruchomości toczyło się inne postępowanie a nieruchomość ta była przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego dla pracowników PKP. Dlatego były podstawy do wywłaszczenia pozostałej części nieruchomości, skoro co do niej toczyło się inne postępowanie, a więc i tak nieruchomość będzie wywłaszczona. W konsekwencji organ nie stwierdził istnienia wad określonych w art. 156 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł E. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wskazał, że wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 K.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Zdaniem Sądu I instancji, skoro nie da się w sposób niebudzący wątpliwości ustalić czy rokowania zostały w sposób prawidłowy przeprowadzony a z dowodów pośrednich wynika, że tak (powołany przez organ wniosek o wszczęcie postępowania, orzeczenie wywłaszczeniowe czy pośrednio zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego), to należy podzielić wywody organu co do wyczerpania trybu wezwania do dobrowolnego zbycia nieruchomości. Poza tym z pisma z 12 grudnia 1959 r inwestora do Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie wynika, że inwestor 21 października 1959 r. wystosował do właścicieli nieruchomości oferty nabycia za cenę wskazaną w operacie szacunkowym. Tylko bowiem w sytuacji gdy okoliczność ta (brak złożenia oferty nabycia nieruchomości) zostałaby wykazana w sposób niebudzący wątpliwości można by uznać, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bez wyczerpania trybu o jakim mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Sąd I instancji podzielił także wywody organu co do tego, że art. 16 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej nie nakładał na organ obowiązku przedstawienia dokumentu na potwierdzenie tych czynności. Z korespondencji pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości wynika, że właściciel nie godził się generalnie na wywłaszczenie części nieruchomości. Konsekwencją takiego stanowiska jest brak zgody na wywłaszczenie w drodze dobrowolnego jej zbycia. Z kolei z pisma właściciela nieruchomości z 10 stycznia 1960 r. wynikało, że całe gospodarstwo ogrodnicze położone było na działkach o pow. 10532 m2 i że planowane było wywłaszczenie całej nieruchomości. Sąd I instancji nie miał przy tym wątpliwości, że realizacja placówki oświatowej (budowa szkoły) jest celem użyteczności publicznej ponieważ służy ogółowi i cel ten był zgodny z planami gospodarczymi dla tych terenów. WSA nie podzielił wywodów skargi wskazujących na rażące naruszenie art. 5 ustawy wywłaszczeniowej poprzez wywłaszczenie jedynie części nieruchomości. Wskazał, że z elaboratu szacunkowego J. P. wynika, iż cała parcela przed wywłaszczeniem była nawieziona obornikiem i zaorana na zimę a więc była przygotowana pod uprawy. Z protokołu z 23 listopada 1960 r. wynikało nadto, że właściciel w porozumieniu z inwestorem na wiosnę 1960 r. nie przystąpił do uprawy warzyw z uwagi na planowane wywłaszczenie. Z wcześniejszego protokołu z rozprawy z 23 stycznia 1960 r. w których to czynnościach brał udział syn właściciela wynika, że właściciel miał świadomość co do toczącego się innego postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego wywłaszczenia na rzecz PKP. Wbrew wywodom skargi co do braku reakcji na żądanie wywłaszczenia całości nieruchomości, z protokołu tego wynika, że inwestor odniósł się do ponoszonej przez niego kwestii wskazując, że na pozostałej (niewywłaszczanej wtedy nieruchomości) znajdują się zabudowania gospodarcze wraz z urządzeniami ogrodniczymi i to organ który będzie zajmować się wywłaszczaniem tej części powinien rozważyć czy nie zasadne byłoby przyznanie nieruchomości zamiennej. W ocenie Sądu I instancji, tylko w sytuacji w której istniałby przymus przyznania nieruchomości zamiennej można by rozważać naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł E. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie – o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez błędne przyjęcie, że okoliczności sprawy pozwalają na stwierdzenie, iż rokowania zostały przeprowadzone, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że do rokowań w ogóle nie doszło, 2) art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że to organ wywłaszczeniowy określał zasadność wywłaszczenia całości nieruchomości i nie był w tym zakresie zobowiązany wnioskiem, podczas gdy treść przepisu przemawia za jego obligatoryjnym charakterem, 3) art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości na podstawie wniosku niespełniającego wymogów zawartych w powołanym przepisie jest dopuszczalne i nie stanowi rażącego naruszenia prawa; II) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organ nadzoru nie rozstrzygnął co do istoty sprawy w zakresie wypłaty odszkodowania oraz odmowy dostarczenia nieruchomości zamiennej, nie zbadał w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy oraz błędnie ustalił, że wywłaszczenie nieruchomości odpowiadało wszystkim warunkom przewidzianych prawem obowiązującym w dacie orzekania, 2) art. 145 §1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na braki formalne wniosku o wywłaszczenie oraz zaniechanie wywłaszczenia całej nieruchomości na wniosek właściciela, a także nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała zaskarżona decyzja należało stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.,), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli była decyzja Ministra Rozwoju z 12 sierpnia 2020 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 9 stycznia 1961 r. w części dawnej działki [...]. Objęte postępowaniem nieważnościowym orzeczenie zostało wydane na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w brzmieniu pierwotnym, to jest zgodnie z tekstem opublikowanym w dzienniku ustaw nr 17, pod pozycją 70 z 1958 r., obowiązującym od 5 kwietnia 1958 r., a także w dacie wydania orzeczenia z 1961 r. Autor kasacji formułując zarzuty powołał się na brzmienie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zgodne z tekstem opublikowanym w roku 1961 w dzienniku ustaw numer 18, pod pozycja 94, to jest w wersji obowiązującej od 6 kwietnia 1961 r., która weszła w życie już po dacie orzeczenia wywłaszczającego. Oczywistym jest, że kontrolę sądowoadministracyjną przeprowadza się w kontekście przepisów obowiązujących w dacie wydania orzeczenia, a nie na podstawie tych które weszły w życie później. Skoro zatem dnia 9 stycznia 1961 roku art. 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dzielił się na dwie jednostki redakcyjne: ustęp pierwszy i drugi, to za wzorzec kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym nie mógł służyć ustęp trzeci, nie obowiązujący w tym czasie. Z powodu wadliwej konstrukcji nie było możliwe merytoryczne zbadanie zarzutu opartego na art. 15 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Autor kasacji nie tylko odwołał się w zarzucie do tekstu niebowiązującego w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale przeoczył także, że art.15 w tym brzmieniu dzielił się na cztery ustępy, w ustępie drugim wyodrębniono osiem punktów, a ustęp trzeci podzielono na cztery punkty. Wbrew wymogom nie wskazał więc, której jednostki redakcyjnej zarzut dotyczył. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że prawidłowo sporządzona kasacja musi dokładnie określać jednostkę redakcyjną aktu normatywnego, której niedochowanie zarzuca się sądowi poprzez wskazanie na numer artykułu, paragrafu, ustępu, czy punktu. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Sąd II instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, a w konsekwencji domniemywanie intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Analiza zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu wskazanym w kasacji prowadzi do wniosku, że autor za jego pomocą chciał zanegować ustalenia faktyczne, zaakceptowane przez Sąd I instancji, w świetle których przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zakończonego decyzją z 9 stycznia 1961 r. doszło do rokowań pomiędzy stronami. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Dowiedzenie wadliwości ustaleń faktycznych może się odbyć wyłącznie poprzez zarzuty naruszenia prawa procesowego, których w odniesieniu do tej kwestii brak. Wprawdzie w kasacji podniesiono zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. wskazując na brak wnikliwego i wyczerpującego zbadania sprawy, jednak w jego uzasadnieniu odniesiono się do argumentów ukierunkowanych wyłącznie na zagadnienia związane z odszkodowaniem, a także nieprzyznaniem nieruchomości zamiennej, co nie było objęte hipotezą normy zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy. Odnosząc się z kolei do tych zagadnień wskazać należało, że pozostają one poza granicami niniejszej sprawy. W orzeczeniu o wywłaszczeniu nie rozstrzygano o prawie do odszkodowania i przyznania nieruchomości zamiennej. Kwestie te nie mogły zatem być badane ramach kontrolowanego przed Sądem I instancji postępowania nadzorczego, obejmującego wyłącznie orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 9 stycznia 1961 r. Nadmienić należy, że autor kasacji zarzucając zaniechanie zbadania sprawy w zakresie nieprzyznania nieruchomości zamiennej, czy też braku wypłaty odszkodowania nie powołał normy prawa materialnego, która czyniłaby tę okoliczność istotną w postępowaniu zakończonym orzeczeniem o wywłaszczeniu. W kasacji nie dopełniono wymagań konstrukcyjnych w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. Mimo że przepis dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne także i w tym przypadku nie sprecyzowano, której jednostki zarzut dotyczy. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. wymyka się spod kontroli merytorycznej Sądu Odwoławczego. Skoro zarzuty kasacji nie potwierdziły wydania orzeczenia z 9 stycznia 1961 r. z wadami kwalifikowanymi jako rażące, nie mógł zyskać aprobaty zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stąd na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.