I OSK 747/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2685/20 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. I SA/Wa 2685/20 oddalił skargę B. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła B. M. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18 poz. 94 – dalej jako: "ustawa wywłaszczeniowa") polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, iż nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej, nie analizowanie przez skład orzekający treści wydanej opinii biegłego, co miało niewątpliwie wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania oraz brak uzasadnienia przez biegłych operatu szacunkowego nie stanowi rażącego naruszenia materii uregulowanej w powołanych przepisach, podczas gdy okoliczności te winny przemawiać za spełnieniem się pozytywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności; 2. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do rozprawy, podczas gdy nieobecność biegłych na posiedzeniu sądu powodowała, iż posiedzenie sądowe nie było w zasadzie "rozprawą" w rozumieniu przywołanego przepisu, gdyż rozprawa wymagała obecności biegłych; 3. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na błędnej wykładni przejawiające się w uznaniu, iż nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej nie jest rażącym naruszeniem procedury uregulowanej w powołanym przepisie; 4. art. 10 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na błędnym przyjęciu, iż przyznanie nieruchomości zamiennej leżało w całkowitej dowolności i uznaniowości organu prowadzącego procedurę wywłaszczeniową, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełnione zostały przesłanki do wydzielenia S. C. nieruchomości zamiennej, gdyż przywołany przepis wyraźnie traktuje o obowiązku organu a nie fakultatywności decyzji; 5. polegające na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: “k.p.a." w związku z art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżanej części, podczas gdy były ku temu spełnione przesłanki. II.Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: “p.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo iż argumentacja zaprezentowana przez skarżącego upoważniała Sąd do stwierdzenia nieważności; 2.naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy: - biegli nie zostali wezwani stosownie do wymogów ówczesnej ustawy wywłaszczeniowej na rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, nie byli na niej obecni, a właściciel nieruchomości wysokość należnego mu odszkodowania poznał dopiero z treści decyzji wywłaszczeniowej; -organ na rozprawie wywłaszczeniowej nie zajął się opiniami biegłych (nie ma o tym jakiejkolwiek wzmianki w archiwalnym dokumencie rozprawy), przyjął ją "wprost", mimo tego, że nie posiadały one należytego uzasadnienia wskazującego na zasadność przyjętych stawek i klasyfikację gruntów; - z opinii biegłych nie wynika jakiekolwiek uzasadnienie, a uzasadnienie takie wymagane jest przez ustawę wywłaszczeniową, a ponadto wobec braku biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej było jedyną możliwością do poznania przez poprzednika skarżącego podstaw przyjętej wyceny; - organ wywłaszczeniowy nie spełnił żądania wnioskodawcy, co do przyznania mu nieruchomości zamiennej i zbyt dalece zinterpretował "uznaniowość" co do przyznawania takiej nieruchomości. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądem, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" Prezydent Miasta Poznania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. I. Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. 1. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanym przypadku Sąd Wojewódzki skargę oddalił, a uczynił to w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W uwarunkowaniach niniejszej sprawy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja wydana w trybie nieważnościowym. Sąd Wojewódzki oddalił skargę złożoną na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] października 2020 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie znalazł wad uzasadniających uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, tym bardziej nieuzasadniony jest zarzut naruszenia podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji stwierdzenia przez sąd wad będących przyczynami wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 2. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednak, na czym konkretnie - poza odmienną - od przyjmowanej przez skarżącą kasacyjnie oceną ustalonych okoliczności faktycznych polega zarzucane naruszenie przepisów postępowania. W tej sytuacji zarzut naruszenia naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mógł przynieść pożądanego rezultatu. II. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. 1. Na podstawie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej - w latach `60 XX w. - składał się z dwóch ustępów, przy czym ustęp pierwszy dzielił się na kolejnych sześć podpunktów. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, którego konkretnie punktu i ewentualnie ustępu dotyczy podnoszony przez nią zarzut skargi kasacyjnej. Dla porządku wskazać trzeba zatem, że zarzuty naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej) zostały sformułowane nieprawidłowo. Nie wskazano bowiem w nich jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych tekstów prawnych miały zostać naruszone. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. W następnej kolejności, mając natomiast na uwadze, że skarga kasacyjna dotyczy wyroku oddalającego skargę złożoną na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym wskazać trzeba, że ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze pozostaje stanowisko, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). Niezasadnie zatem skarżąca kasacyjnie podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczeń z 31 października 1961 r. oraz z 21 grudnia 1960 r. upatruje w błędnej wykładni wskazanych przepisów - art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Jakkolwiek, skarżaca kasacyjnie w nieobecności biegłego na rozprawie upatruje się podstaw do stwierdzenia nieważności, to wskazać trzeba, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, nie musi świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Rozpatrując konsekwencje tej nieprawidłowości należy zawsze wziąć pod uwagę konkretne uwarunkowania danej sprawy. Zawodne bywa bowiem formułowanie uniwersalnych stanowisk, na podstawie ocen wyrażanych w judykaturze, na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych innych spraw. Rozpoznajac badaną sprawę należało zatem wziąć pod uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby S. C. kwestionował kiedykolwiek fakt samego wywłaszczenia. Zgodzić się należy natomiast, że nie zgadzał się z przyznanym odszkodowaniem, z tym że nie kwestionował samej jego wysokości, ale domagał się przyznania nieruchomości zamiennej. Jest to ustalenie o tyle istotne, że nie wszystkie te standardy jakie powinna spełniać decyzja wywłaszczeniowa, dotyczą również rozstrzygnięcia o samym odszkodowaniu. W aktach sprawy znajduje się natomiast szacunek nieruchomości sporządzony dnia [...] września 1960 r. przez D. J. , która oszacowała wywłaszczaną nieruchomosć na [...] zł. W dokumencie szacunku wskazano podstawę prawną szacowania oraz wskazano, że w jego toku uwzględniono nieruchomość, zasiewy, grunt przygotowany pod zasiewy. Wyjaśniono na jakiej podstawie obliczono wartość nieruchomości, jak ustalono klasę ziemi, jak ustalono wysokość plonu, wartość przewidywanego zbioru, wartość przygotowania gruntu do zasiewu, wartość obornika wykorzystanego do nawiezienia nieruchomości, a także wartość robocizny. Jest to o tyle istotne, że nie ma wątpliwości co do tego, że S. C. był obecny na rozprawie wywłaszczeniwo-odszkdowoaczej, podczas której domagał się przyznania mu tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej w tej samej miejscowości. Swoje żądanie w tym zakresie S. C. ponowił w odwołaniu, domagając się ponownie przyznania nieruchomości zamiennej. S. C. nie zgłaszał jednak ani pytań, ani zastrzeżeń co do przeprowadzonego szacunku wywłaszczanej nieruchomości. Okoliczności takich nie udokumentowano w protokole z rozprawy, jak również nie były podnoszone w korespondencji kierowanej przez S. C. do organów. Dokumentacja akr archiwalnych w tym zakresie ma zasadnicze znaczenie, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej nie stanowił rażącego naruszenia prawa, jeżeli powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 228/10; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2380/14; z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3447/15; z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 202/16; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2168/16, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela. Jakkolwiek, skarga kasacyjna wskazuje, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej miała wpływ na wysokość odszkodowania, to w obliczu niekwestionowanego materiału dowodowego, stanowisko to pozostaje gołosłowne. Zauważyć należy, że z uwagi na treść kwestionowanego przepisu, ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co jak się przyjmuje może również oznaczać odczytanie opinii na rozprawie. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Niezasadnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty zawarte w pkt. 2 i 5. 2. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 10 ustawy wywłaszczeniowej (pkt 4 skargi kasacyjnej). Należy zauważyć, że jak wynika z akt archiwalnych badanej sprawy, do zgłoszonego wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej odniesiono się w uzasadnieniu orzeczenia z 31 października 1961 r. informując, że na terenie dzielnicy [...] brak jest nieruchomości, które mogłyby być przeznaczone na cele zamienne dla odwołującego się. Jak wskazano również wówczas, nieruchomość zamienna ma zostać przyznana wówczas, gdy istnieje taka możliwość. Wskazać należy, iż ustawa wywaszczeniowa przyjmowała jako zasadę przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej. Samo brzmienie ust. 1 art. 10 ustawy odnosiło się nie do obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej, ale do "możliwości" jej dostarczenia. Dopiero bowiem art. 10 ust. 1 zmieniony został przez art. 48 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) i wtedy wykreślono zastrzeżenie "w miarę możliwości". W związku z tym stwierdzić należy, iż w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego organy administracyjne dysponowały uznaniem administracyjnym w tym zakresie. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji uznaniowego kształtowania treści decyzji (stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie I OSK 1681/07 oraz w wyroku z dnia 15 października 2009 r. sygn. I OSK 15/09). Sąd sprawę rozpoznający stanowisko to podziela. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegał uwzględnieniu. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę strona, która wniosła skargę kasacyjną, zobowiązana jest pokryć koszty postępowania poniesione przez organ. Oznacza to, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej, przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.