I OSK 613/21

Dnia 7 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G., M.S., K.W., T.W., J. W., M. G. i A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 320/20 w sprawie ze skargi Z. G., M.S., K.W., T.W., J. W., M. G. i A.W. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 748/15 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z. G., M.S., K.W., T.W., J. W., M. G. i A.W. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 320/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi: Z. G., M.S., K.W., T.W., J. W., M. G. i A.W. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 748/15): 1. wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 6.000 zł, 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w pozostałej części, 4. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz: Z. G., M.S., K.W., T.W., J. W., M. G. i A.W. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach w/w wyroku Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 748/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 26 lutego 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] a ozn. hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W sprawie bezsporne przy tym było, iż akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 18 maja 2016 r. - zatem w/w trzymiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie upłynął z dniem 18 sierpnia 2016 r. Sąd podkreślił również, że niekwestionowaną okolicznością pozostawało też to, iż do dnia rozprawy sądowej, poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku, mimo uprzedniego trzykrotnego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku Sądu oraz mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dwukrotnie wymierzył Prezydentowi [...] grzywny o charakterze dyscyplinującym: w wysokości 1.500 zł (wyrok z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1577/17) a następnie w wysokości 3.000 zł (wyrok z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/18) - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął merytorycznie wyżej opisanej sprawy. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny był niewątpliwie uzasadniony, gdyż niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie mogło być tolerowane, zwłaszcza gdy wyroki sądów nie były respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja – jak wywodził Sąd - prowadziła bowiem nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej – do samej władzy publicznej. Świadczyło to o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane były do jego stosowania. W zaistniałej zatem sytuacji, Sąd Wojewódzki uznał, że - w realiach niniejszej sprawy - wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełniała grzywna w wysokości 6.000 złotych (dwa razy większa niż poprzednio nałożona) a, która to kwota mieściła się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.". W ocenie Sądu, kwota ta była adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie też Sąd Wojewódzki uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wskazanego na wstępie wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ - mimo wyroku Sądu, stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] i mimo dwóch, kolejnych wyroków wymierzających organowi grzywnę, nie zakończył sprawy, choć upłynęło już prawie 4 lata od końca wyznaczonego terminu. W zakresie jednak żądania skarżących o przyznanie im – na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - od Prezydenta [...] sumy pieniężnej, Sąd Wojewódzki oddalił skargę. Zdaniem Sądu bowiem żądanie to było nieuzasadnione. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki podał, że ww. przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma zaś też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści tego artykułu oznaczało natomiast, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Ponadto Sąd podkreślił w tym miejscu, iż o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek nie wykonania przez organ wyroku sądu. W związku z tym, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie wykonania wyroku sądu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził zaś, że z treści skargi wynikało, iż przyznanie skarżącym sumy pieniężnej miało stanowić formę zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy i zdyscyplinować organ do załatwienia sprawy. Zatem z treści skargi nie wynikało, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Poza tym, jak zaznaczył Sąd, z treści odpowiedzi na skargę i z treści pisma organu z dnia 25 maja 2020 r. wynikać miało, że przedmiotowy wniosek zostanie wkrótce rozpoznany. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1, 3 i 4, Z. G., M.S., K.W., T.W., J. W., M. G. i A.W. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1. art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. - poprzez wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 6.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 748/15), podczas gdy, mając na uwadze stopień zawinienia organu, długotrwałość postępowania oraz okres bezczynności w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 748/15), powinna być wymierzona kwota w wysokości 15 000 zł, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 154 § 7 p.p.s.a. - przez oddalenie wniosku o przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej, ze względu na uznanie, iż suma pieniężna ma wyłącznie funkcje kompensacyjną, a jej przyznanie jest uzależniona od krzywdy wywołanej bezczynnością organu, podczas gdy, w przypadku stwierdzenia, iż bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa, odstąpienie od przyznania sumy pieniężnej może nastąpić wyłącznie w wyjątkowym, szczególnie uzasadnionym przepadku, który w niniejszej sprawie nie występuje, a zatem na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie powinna być przyznania suma pieniężna w wysokości 7.500 zł, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie istniały przyczyny dla których mogło dojść do oddalenia tego wniosku, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 1, 2, 6, 7 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną oraz prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji poprzez brak analizy czynności podejmowany przez Prezydenta [...], w szczególności braku podejmowania czynności, w toku postępowania o przyznanie odszkodowania za nieruchomości przy ul. [...] a ozn. hip. [...]. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1, 3, 4 i wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 15. 000 zł oraz przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 7 500 zł – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów sądowych za obie instancje; ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt: 1, 3 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu – wraz z zasadzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący oświadczyli, iż zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wnosił o jej odrzucenie względnie oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wnosił też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie, w związku z wnioskiem Prezydenta [...] o odrzucenie skargi kasacyjnej, zawartym w odpowiedzi na tę skargę, wyjaśnić wypada, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa skarga kasacyjna została wniesiona w imieniu skarżących, w osobach: Z. G., M.S., K.W., T.W., J. W., M. G. i A.W.. Wynika to wprost z treści omawianej skargi. Wprawdzie w skardze tej zostało dodatkowo zawarte sformułowanie (cyt.): "Działając w imieniu skarżącego kasacyjnie W. P. (pełnomocnictwo w aktach sprawy)", tym niemniej passus ten należało potraktować jak oczywisty błąd komputerowy (błąd techniczny) autora skargi kasacyjnej. W rozpatrywanej obecnie sprawie skarżących reprezentował bowiem ten sam pełnomocnik – adwokat A. S., który działał w innej sprawie jako pełnomocnik W.P. a która to sprawa również toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt I SA/Wa 412/20. Przechodząc zatem do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: art. 154 § 6 w zw. z art. 154 § 1, art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1w zw. art. 154 § 1, 2, 6, 7 p.p.s.a. Zdaniem zaś składu orzekającego, zarzut kasacyjny oparty na art. 141 § 4 w zw. z art. 154 § 1, 2, 6, 7 p.p.s.a. okazał się zasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...), tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest w zasadzie wyjaśnienia powodów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi: Z.G., M. S., K.W., T. W., J. W., M.G. i A.W., w której skarżący, w związku z niewykonywaniem przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 748/15), w którym Sąd ten zobowiązał w/w organ do rozpoznania wniosku z dnia 26 lutego 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] a ozn. hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wnosili o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości stosownej do bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania oraz o przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty wymierzonej grzywny określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Bezsporne przy tym było, iż organ, mimo wyroku Sądu, stwierdzającego jego bezczynność oraz dwóch, kolejnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wymierzających mu grzywnę ( w wysokości 1.500 zł - wyrok z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1577/17 oraz w kwocie 3.000 zł - wyrok z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/18) - do dnia orzekania przez Sąd I instancji - nie zakończył sprawy, choć upłynęło już prawie 4 lata od wyznaczonego terminu. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wymierzył wprawdzie Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 6.000 zł, uznając, że kwota ta z tego powodu, iż stanowiła podwójną wartość poprzednio nałożonej grzywny, spełni w tym przypadku swoją funkcję represyjną, jak też dyscyplinującą, ale – w ocenie składu orzekającego - tak ogólne a wręcz iluzoryczne uzasadnienie tej części rozstrzygnięcia nie pozwala na jakąkolwiek jego kontrolę instancyjną. W sytuacji bowiem, gdy wyrok sądu administracyjnego nie jest wykonywany przez organ prawie przez cztery lata a dodatkowo nakładane dotąd na ten organ przez sąd grzywny nie przynoszą pożądanego rezultatu, należałoby całość zagadnienia zbadać w sposób bardziej gruntowny, poprzez choćby analizę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Tej analizy zaś w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki w ogóle nie przeprowadził. Dodać też w tym miejscu trzeba, że skoro dotychczas stosowana przez Sąd Wojewódzki zasada, polegająca na nakładaniu na Prezydenta [...] grzywny dyscyplinującej w podwójnej wysokości w stosunku do grzywny orzeczonej poprzednio nie przyniosła – jak wyżej wspomniano – żadnego rezultatu, to nie bardzo wiadomo dlaczego Sąd Wojewódzki przyjął, że obecnie zastosowanie tej samej metody miałoby świadczyć o prawidłowo określonej wysokości grzywny, tj "adekwatnej z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd". W ocenie składu orzekającego, przyjęcie tego rodzaju poglądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, świadczy raczej o mechanicznym podejściu do spornego w niej zagadnienia. Przechodząc natomiast do kwestii związanej z żądaniem skarżących o przyznanie każdemu z nich sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., stwierdzić wypada, że również w tej części uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego jest mocno powierzchowne. Zdaniem Sądu I instancji, przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, gdyż jego celem jest niejako zrekompensowanie stronie skarżącej straty, jaką poniosła na skutek nie wykonania przez organ wyroku sądu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do owej krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie wykonania wyroku sądu. W niniejszej zaś sprawie - jak podkreślił to Sąd I instancji - z treści skargi wynikało jedynie, iż przyznanie skarżącym sumy pieniężnej miało stanowić formę zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy oraz jednocześnie zdyscyplinować organ do jej załatwienia. Z treści skargi nie wynikało więc, aby skarżący (cyt.): "doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować". Poza tym Sąd Wojewódzki, powołując się na treść odpowiedzi na skargę oraz treść pisma Prezydenta [...] z dnia 25 maja 2020 r. twierdził także, że z dokumentów tych (cyt.): "ewidentnie wynika, że sprawa rozpoznania przedmiotowego wniosku zmierza do szybkiego zakończenia". W ocenie składu orzekającego, nie bardzo można zgodzić się z powyższym wnioskowaniem Sądu I instancji. Wprawdzie bowiem w odpowiedzi na skargę Prezydent [...] zapewniał, iż w dniu 11 lutego 2020 r. zostało – w trybie art. 10 k.p.a. – przesłane do stron zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i po upływie terminu w nim określonego miała zostać wydana decyzja merytoryczna, ale jednocześnie kilka miesięcy później zwracał się do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych (pismo z dnia 25 maja 2020 r.). Do dnia wyrokowania przez Sąd Wojewódzki decyzja merytoryczna nie została także przez organ wydana. Powyższe postępowanie organu koreluje zatem z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a w którym jej autor akcentował, że w budżecie [...] na rok 2020 na wypłatę na rzecz osób fizycznych odszkodowań - na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przeznaczono łącznie kwotę 10.570.000 zł podczas, gdy na rozpoznanie przez Prezydenta [...] Biuro Spraw Dekretowych oczekuje około 4000 tego rodzaju spraw. Przeznaczona więc w budżecie [...] na rok 2020 kwota na wypłatę wspomnianych odszkodowań wystarczyć mogła na wypłatę jedynie odszkodowań za maksymalnie około 10 niewielkich nieruchomości. Z tej zatem przyczyny było raczej mało prawdopodobne by organ planował szybkie rozpoznanie wniosku w niniejszej sprawie odszkodowawczej. W zaistniałej zatem sytuacji zgodzić się wprawdzie trzeba z Sądem Wojewódzkim, że w orzecznictwie, związanym z orzekaniem o przyznaniu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., generalnie dominuje pogląd, iż suma ta winna pełnić głównie funkcje kompensacyjne (np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2930/20, LEX Nr 3197193), tym niemniej zwraca się jednak również uwagę na fakt, iż – jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2021 r. (sygn. akt I OSK 468/21, LEX Nr 3205522), przyznanie skarżącemu owej sumy pieniężnej ma mu uświadomić, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Przesłanką przyznania sumy pieniężnej jest przy tym skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu i poczucia bezsilności, wywołanej odwlekaniem sprawy. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, nie można więc wykluczyć, że w realiach rozpoznawanej sprawy powyższy pogląd mógłby mieć istotne znaczenie. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien przed wydaniem wyroku dokładnie zanalizować przebieg postępowania administracyjnego i uwzględniając wyniki tej analizy a także okres czasu, jaki upłynął od daty wydania wyroku z dnia 17 lutego 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 748/15), orzec w przedmiocie grzywny i sumy pieniężnej, o których mowa w art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.