I OSK 595/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/22 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 czerwca 2022 r. nr DO.7.7613.235.2019.JT w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. IV SA/Wa 1672/22 oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 czerwca 2022 r. nr DO.7.7613.235.2019.JT w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku złożył Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj., a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż Minister Rozwoju i Technologii zasadnie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2010 r., nr BO4ek-787-R/1-179/09 i umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, podczas gdy uchylając swoją decyzję z dnia 8 czerwca 2010 r. Minister w istocie niezasadnie orzekł w sprawie przez wydanie decyzji merytorycznej, będącej wynikiem rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie postępowanie wywołane wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe z mocy prawa z uwagi na zmianę stanu prawnego sprawy, w związku z czym Minister nie był uprawniony do wydania w sprawie decyzji merytorycznej; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż organ nadzoru powinien umorzyć postępowanie wszczęte na skutek wniesienia przez M. C. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2010 n, nr DO.7.7613.235.2019.JT, bowiem tylko postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem stało się bezprzedmiotowe z mocy prawa na skutek zmiany przepisów prawa materialnego; c) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 158 § 3 k.p.a. polegające na bezzasadnym pominięciu przez Sąd i instancji, iż Minister Rozwoju i Technologii niewłaściwie zastosował przepis art. 158 § 3 k.p.a. w sprawie pozostającej w toku, podczas gdy ww. przepis nie znajduje zastosowania do spraw obecnie rozpatrywanych, albowiem może stanowić jedynie podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli wniosek złożony został po jego wejściu w życie, tj. po dniu 16 września 2021 r. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2010 r. oraz umorzenie w całości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w Gdańsku z dnia 23 marca 1964 r., nr USW III w 1/81/63, sprostowanej postanowieniem z dnia 13 kwietnia 1964 r., nr USW III w 1/81/63 w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania, nie doprowadziło do naruszenia wyrażonej w ww. przepisie podstawowej zasady porządku prawnego lex retro non agit określającej, iż prawo nie powinno być stosowane wstecznie, tj. do zdarzeń (decyzji), które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 czerwca 2022 r. nr DO-VII.7613.235.2019.JT i jej uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wzw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Niezakwestionowane w sprawie pozostaje ustalenie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 marca 1964 r. został wniesiony po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia. Istota sporu dotyczy tego czy taki stan rzeczy uzasadniał uchylenie decyzji z 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności podniesionych zarzutów pozostaje fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r. został rozstrzygnięty decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. od której złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zagadnienie to jest o tyle istotne, że w ówcześnie obowiązującym brzmieniu przepis art. 16 § 1 k.p.a. stanowił, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Zauważyć też trzeba, że pod decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. widnieje informacja "Decyzja niniejsza jest ostateczna". A zatem, w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć czy w takim przypadku ziściły się przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiącego, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - ostateczną - decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jakkolwiek, literalne brzmienie przepisu art. 2 ust. 2 z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491 – dalej również jako: "ustawa nowelizująca") może rodzić pewne wątpliwości zważywszy na kontekst badanej sprawy, to wykładnia przeprowadzona przy użyciu dyrektyw systemowych i celowościowowych prowadzi do wniosku, że sam fakt, że decyzja z 2010 r. była ostateczna według ówczesnego brzmienia art. 16 k.p.a., nie wyklucza przyjęcia, iż przesłanki umorzenia z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. się ziściły, jeżeli przed 16 września 2021 r. sprawa pozostawała nadal objęta wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy albo możliwością jego rozpoznania w toku zwyczajnej kontroli quasi odwoławczej. Brak jest uzasadnienia aby z dawnego brzmienia przepisu art. 16 k.p.a. wyprowadzić automatyczny wniosek o braku podstaw do umorzenia w niniejszej sprawie. Z dawnego brzmienia przepisu art. 16 k.p.a. wynika, bowiem jedynie historyczna kwalifikacja decyzji z 2010 r. Nie odpowiada on na pytanie, jak należy rozumieć pojęcie "ostatecznej decyzji" w szczególnym przepisie intertemporalnym ustawy z 11 sierpnia 2021 r., uchwalonym po to, by zamknąć kategorię bardzo dawnych postępowań nieważnościowych. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości wymagało posłużenia się dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, która nie pozwala pominąć roli wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Niewątpliwie decyzja wydana w 2010 r. podlega ocenie według stanu prawnego obowiązującego w chwili jej wydania. W owym czasie przepis art. 16 § 1 k.p.a. stanowił, że ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., przepis ten otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istotne znaczenie ma fakt, że jeszcze przed nowelizacją art. 16 § 1 k.p.a. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy był traktowany jako środek zaskarżenia zbliżony do odwołania, różniący się przede wszystkim brakiem dewolutywności. A zatem nie można abstrahować od faktu istnienia oraz wniesienia tego środka. Ustalenie to nie prowadzi to do utraty ostateczności decyzji w sensie historycznym, ale rozstrzyga czy postępowanie nieważnościowe było już definitywnie zakończone w znaczeniu relewantnym dla późniejszego przepisu przejściowego. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej umorzenie z mocy prawa wiąże z "zakończeniem (postępowania) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją". Brzmienie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej prowadzi zatem do jednoznacznego wniosku, a mianowicie że pojęcie "ostatecznej decyzji" użyte w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie może być odczytywane w sposób czysto formalny i oderwany od całego kontekstu procesowego sprawy. Przepis ten został wprowadzony po to, aby zamknąć możliwość dalszego prowadzenia postępowań nieważnościowych wszczynanych po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Ocena, czy postępowanie było przed 16 września 2021 r. "zakończone ostateczną decyzją", musi zatem uwzględniać nie tylko historyczną kwalifikację pierwszej decyzji odmownej, lecz także to, czy sprawa pozostawała nadal objęta zwyczajnym środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 127 § 3 k.p.a. Sam fakt, że decyzja z 2010 r. była wówczas ostateczna w rozumieniu dawnego art. 16 § 1 k.p.a., nie przesądza automatycznie, iż postępowanie było zakończone w takim sensie, jaki ustawodawca wiąże z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Podsumowując, użytego w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) pojęcia "zakończenia postępowania ostateczną decyzją" nie należy interpretować w sposób czysto formalny, ograniczony wyłącznie do historycznej kwalifikacji decyzji na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. Fakt, że decyzja uznawana była za ostateczną według dawnych przepisów, nie przeczy ziszczeniu się przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa, jeżeli przed dniem 16 września 2021 r. sprawa nadal pozostawała objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) lub możliwością jego rozpoznania w toku zwyczajnej kontroli instancyjnej. Niesłusznie w tej sytuacji skarga kasacyjna stoi na stanowisku jakoby organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy był w takiej sytuacji pozbawiony możliwości sięgnięcia do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można podzielić zasadniczej tezy skargi kasacyjnej, a mianowicie że bezprzedmiotowe stało się wyłącznie postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast wcześniejsza decyzja merytoryczna z dnia 8 czerwca 2010 r. powinna pozostać w obrocie prawnym. Taka argumentacja opiera się na błędnym założeniu, że wniosek z art. 127 § 3 k.p.a. wszczyna nową, odrębną sprawę administracyjną. Tymczasem, przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. umarza postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie kreuje nowego przedmiotu postępowania. Jest środkiem zaskarżenia prowadzącym do ponownego rozpoznania tej samej sprawy przez ten sam organ. Nadal chodzi więc o tę samą sprawę administracyjną dotyczącą stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej odnosi się do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem regulacja ta dotyczy całego niezakończonego postępowania nadzorczego, niezależnie od tego, na jakim etapie znajdowało się ono w dniu 16 września 2021 r. Nie ma podstaw do sztucznego wyodrębniania z tej samej sprawy etapu postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i przypisywania mu samodzielnego bytu prawnego na potrzeby zastosowania przepisów przejściowych. Organ, rozpoznając sprawę po wejściu w życie ustawy nowelizującej, nie miał już kompetencji do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności. Odpadła bowiem dopuszczalność dalszego prowadzenia tej sprawy w jej aspekcie materialnym. Zauważyć trzeba, że do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu, a więc także przepis art. 138 k.p.a. Po wejściu w życie nowelizacji bezprzedmiotowe stało się nie postępowanie quasi odwoławcze, lecz postępowanie nieważnościowe prowadzone co do decyzji z 1964 r. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję i - uchylając ją - umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Natomiast przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. pozwala tylko umorzyć postępowanie odwoławcze. Jeżeli więc ustawodawca wyeliminował możliwość dalszego prowadzenia sprawy nieważnościowej, to właściwą formą rozstrzygnięcia był pkt 2, a nie pkt 3 przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zakończyłoby jedynie instancję "quasi odwoławczą". Tymczasem po 16 września 2021 r. prawidłowym sposobem zakończenia tej samej sprawy - z mocy samej ustawy przejściowej - stało się umorzenie postępowania nieważnościowego. Postępowanie odwoławcze może bowiem zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy tylko to postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a nie gdy bezprzedmiotowe stało się postępowanie administracyjne w ogóle (por. wyrok SN z 7.05.2002 r., III RN 59/01, OSNP 2003, nr 3, poz. 56). Niezależnie od powyższego, zauważyć trzeba, że ewentualne wątpliwości co do prawidłowej wykładni przepisu przejściowego mogły wpływać na ocenę, czy uchylenie decyzji i umorzenie postępowania było w sprawie uzasadnione, nie mogły jednak same przez się prowadzić do zanegowania kompetencji organu do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego nie można zgodzić się, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez to, że organ nie ograniczył umorzenia wyłącznie do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro ustawowy skutek umorzenia objął całą sprawę, to nie było podstaw do pozostawienia w obrocie wcześniejszej decyzji merytorycznej jako rozstrzygnięcia kończącego tę sprawę. Pożądanego skutku nie mógł również przynieść zarzut naruszenia przepisu art. 158 § 3 k.p.a. Przyjmując nawet, że przepis ten dotyczy przede wszystkim odmowy wszczęcia postępowania w sprawach inicjowanych po wejściu w życie nowelizacji, to okoliczność ta nie podważa prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie. O wyniku sprawy przesądzała bowiem treść przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jako przepisu odnoszącego się wprost do postępowań już wszczętych i niezakończonych. Ewentualne odwołanie się przez organ lub Sąd pierwszej instancji także do art. 158 § 3 k.p.a. nie miało więc znaczenia decydującego. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP. Retroaktywność w rozumieniu konstytucyjnym zachodzi wtedy, gdy nowe przepisy są używane do oceny zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnego prawa, albo gdy ustawodawca wprost nadaje im moc wsteczną (por. wyroki TK z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. P 6/19 i z dnia 22 lipca 2020 r. K 4/19). W badanej sprawie nowy przepis nie służył do ponownej oceny, czy decyzja z 1964 r. była wadliwa już w 1964 r., ani czy decyzja z 2010 r. była trafna według stanu prawnego z 2010 r. Dokonywano wyłącznie oceny, czy po 16 września 2021 r. wolno jeszcze prowadzić trwające postępowanie nadzwyczajne. W sprawie nie doszło do wstecznego zastosowania nowego prawa do zdarzeń zakończonych przed jego wejściem w życie. Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. została zastosowana do postępowania pozostającego w toku w dniu jej wejścia w życie. Nie chodziło zatem o retroaktywną ocenę skutków prawnych odmownej decyzji z 2010 r., lecz o bezpośrednie zastosowanie przepisu intertemporalnego do niezakończonej jeszcze sprawy administracyjnej. Trafnie w badanej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił, że po dniu 16 września 2021 r. organ nie był już uprawniony do dalszego merytorycznego rozpoznawania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 marca 1964 r., skoro wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia, a postępowanie nie zostało wcześniej zakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem. Przepis art. 2 ust. 2 ma charakter intertemporalny. Jego hipoteza odwołuje się do spraw "wszczętych i niezakończonych" przed wejściem w życie nowelizacji, czyli do stanów trwających w chwili wejścia ustawy w życie, a nie do spraw definitywnie zamkniętych. Zastosowanie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do starych, wciąż toczących się postępowań nieważnościowych nie narusza zakazu retroakcji, lecz służy stabilności stosunków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. I OSK 1655/23 oraz wyrok NSA z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. I OSK 1240/23). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.