I OSK 599/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. i H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 574/22 w sprawie ze skargi J. Ż. i H. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 11 maja 2021 r. nr DO.4.7613.290.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2022 r. sygn. VIII SA/Wa 574/22 oddalił skargę J. Ż. i H. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 11 maja 2021 r. nr DO.4.7613.290.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku wywiedli skarżący zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("ppsa"): 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 ppsa, przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, 77 § 1 i 3, 75 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, brak podjęcia przez organ wyczerpującej ilości czynności procesowych oraz przez arbitralne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów uznanie, że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 września 1954 r., a skarżącym wypłacono słuszne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z dnia 11 maja 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ppsa, przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ("Dekret"), przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z dnia 11 maja 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. 3. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ppsa, przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez doprowadzenie do zamknięcia Skarżącym drogi do dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, że "każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej", co powinno skutkować uchyleniem decyzji Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z dnia 11 maja 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. 4. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ppsa, przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 8 ust. 1 Dekretu, przez zaoferowanie L. i H. małż. Ż. w piśmie [...] w Kielcach wzywającym do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zamiast konkretnej ceny nabycia nieruchomości, ogólnej ceny określonej w art. 28 Dekretu, co stanowiło rażące naruszenie prawa i powinno skutkować uchyleniem decyzji Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z dnia 11 maja 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc w tym miejscu do oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skarga ta co prawda zawiera podstawę kasacji, ale podstawa te została wadliwie skonstruowana. Zarzucając naruszenie prawa materialnego nie nawiązano do art. 156 § 1 k.p.a., pomimo że kontrola sądowoadministracyjna dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W takim przypadku te zarzuty kasacyjne są chybione już na poziomie konstrukcyjnym. Pomijają bowiem rzecz podstawową. Przedmiotem kontroli sądowej nie była decyzja wywłaszczeniowa z 24 września 1954 r. rozpoznawana w zwykłym toku instancyjnym, lecz decyzja Ministra wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji. To wyznaczało granice kontroli dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny, a następnie granice kontroli kasacyjnej. Niesłusznie w tej sytuacji argumentacja skargi kasacyjnej została oparta na założeniu, że w niniejszym postępowaniu należało ponownie, w pełnym zakresie, ocenić prawidłowość historycznego wywłaszczenia, wysokość ustalonego odszkodowania, sposób jego wyliczenia, zakres składników podlegających oszacowaniu, charakter wywłaszczonej nieruchomości, a także prawidłowość czynności poprzedzających wydanie decyzji z 1954 r. Taka perspektywa nie odpowiada istocie postępowania nieważnościowego. Z tego powodu skarga kasacyjna operuje w istocie nieadekwatnym wzorcem kontroli. Jej wywód zmierza do ponownego osądzenia, czy odszkodowanie było słuszne, czy należało objąć nim także budynek, czy nieruchomość miała charakter uprzywilejowany w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu, czy istniała podstawa do przyznania nieruchomości zamiennej, czy prawidłowo oceniono poszczególne dokumenty historyczne, wreszcie czy odszkodowanie zostało rzeczywiście wypłacone. Tymczasem, dla skuteczności zarzutów kasacyjnych nie wystarcza wykazanie, że w sprawie możliwa byłaby odmienna ocena materiału dowodowego, że istnieją wątpliwości co do wysokości ustalonego odszkodowania albo że historyczne rozstrzygnięcie mogło być obarczone określonymi wadami. Konieczne byłoby wykazanie, że organ oraz następnie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjęli brak przesłanki nieważności, w szczególności brak rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak skonstruowanej argumentacji skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Skarżący kasacyjnie w istocie zmierzają do ponownego zbadania sprawy wywłaszczeniowej co do jej meritum. Wywodzą, że organy pominęły część materiału dowodowego, w szczególności opinię biegłego Ś. z dnia 24 lipca 1954 r., nie wyjaśniły należycie charakteru nieruchomości, nieprawidłowo ustaliły zakres należnego odszkodowania oraz błędnie przyjęły, że odszkodowanie dotyczyło jedynie gruntu,śm z pominięciem zabudowy. Argumentacja ta abstrahuje jednak od charakteru postępowania nieważnościowego. W tym postępowaniu nie chodzi o ponowne odtwarzanie całego stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani o rozstrzyganie, czy na tle zgromadzonych dokumentów historycznych możliwe były inne ustalenia. Istotne jest jedynie to, czy materiał sprawy pozwala na przyjęcie, że decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. Nie można utożsamiać ewentualnych wątpliwości dowodowych, odmiennych ocen co do znaczenia poszczególnych dokumentów lub możliwych rozbieżności interpretacyjnych z istnieniem przesłanki nieważności. Przeciwnie, sam fakt, że ocena określonych okoliczności wymagałaby pogłębionego postępowania dowodowego, ważenia konkurencyjnych ustaleń oraz rozstrzygania sporów interpretacyjnych, w istocie przeczy istnieniu naruszenia prawa o charakterze rażącym, czyli oczywistym i niewątpliwym. Z kolei odwołanie do konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania nie może prowadzić do przekształcenia postępowania nieważnościowego w instrument ponownej waloryzacji lub ponownego ustalania historycznego odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał odpowiedzieć na pytanie, jaka wysokość odszkodowania byłaby dziś lub nawet według ówczesnych realiów bardziej adekwatna. Miał ocenić jedynie to, czy organ nadzoru trafnie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1954 r. W świetle powyższego argumentacja skargi kasacyjnej abstrahuje od rzeczywistego przedmiotu sprawy i przypisuje sądowi obowiązek, którego ten w tym postępowaniu nie miał. Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej, ale nie ustanawia samoistnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Próba uczynienia z art. 77 Konstytucji bezpośredniego wzorca oceny decyzji nadzorczej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie uwzględnia istoty postępowania nieważnościowego. Również zarzut dotyczący art. 8 ust. 1 dekretu został postawiony w sposób niepełny. Skarżący podnoszą, że w piśmie wzywającym do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie wskazano konkretnej ceny nabycia, lecz jedynie odwołano się do ogólnych zasad wynikających z dekretu, co ich zdaniem stanowiło rażące naruszenie prawa. Również i w tym zakresie argumentacja kasacyjna nie uwzględnia charakteru postępowania nieważnościowego. Nie wystarcza bowiem wskazanie, że określona czynność poprzedzająca wydanie decyzji mogła być dotknięta uchybieniem. Dla stwierdzenia nieważności konieczne jest wykazanie, że uchybienie to miało charakter kwalifikowany, a więc że stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie podejmuje natomiast rzeczywistej polemiki z oceną Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do przypisania temu uchybieniu właśnie takiego charakteru. Zamiast tego rozwija własną ocenę prawidłowości historycznego wezwania, jak gdyby już samo wykazanie uchybienia formalnego przesądzało o konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Takie działanie nie mogło przynieść pożądanego efektu, bowiem tryb nieważnościowy nie służy usuwaniu wszelkich uchybień proceduralnych popełnionych przy wydaniu decyzji, lecz wyłącznie tych, które osiągają stopień kwalifikowany. Skarżący kasacyjnie nie wykazali natomiast, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Podsumowując, skarga kasacyjna niesłusznie zwykłą kontrolę instancyjną utożsamia z kontrolą nadzwyczajną, a wadliwość decyzji utożsamia z przesłanką jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.