I OSK 391/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2084/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 czerwca 2021 r. nr DLI-IX.7615.111.2020.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] i [...] solidarnie na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2084/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 czerwca 2022 r. nr DLI-IX.7615.111.2020.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2022r.) po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] [...] zaskarżoną decyzją - w punkcie I. uchylił w zakresie pkt 5 decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 maja 2020 r. nr 1597/2020 i w to miejsce orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz: wierzyciela hipotecznego - [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w wysokości 993.160,64 zł oraz właścicieli nieruchomości - [...] i [...] na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wysokości 231.448,06 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna; natomiast w punkcie II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...], obręb [...] [...], powiat [...], objętą decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 sierpnia 2016r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - [...], o długości ok. 11,6 km (dalej też decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 sierpnia 2016r.). Nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa a należne współwłaścicielom odszkodowanie ustalono w wysokości [...] złotych, które powiększono o 5% wartości nieruchomości. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 sierpnia 2016r. została wydana w szczególności na podstawie odpowiednich norm (przepisów) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm., dalej: specustawa drogowa, sepecustwa) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm., dalej też u.g.n.). Minister w zaskarżonej decyzji wskazał, że sporządzony operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 4 października 2004 r., była przeznaczona pod teren zabudowy usługowo-produkcyjnej, do porównania w operacie zostały prawidłowo przyjęte transakcje nieruchomości przeznaczone pod zabudowę komercyjną. Organ stwierdził, że z zebranego zestawienia transakcji drogowych wynika, iż mimo ich braku podobieństwa do przedmiotu wyceny, cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości, ponieważ ceny nieruchomości drogowych na analizowanym rynku były niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Organ odwoławczy doszedł również do przekonania, że opinia biegłego została sporządzona prawidłowo i może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości. Natomiast strony nie przedstawiły dowodu świadczącego o wadliwości sporządzonej wyceny, w związku z czym, brak jest podstaw do zlecania przeprowadzeni dnia 10 października 2016 r. przedstawiony przez skarżących, w związku z upływem ponad dwóch lat liczonych od daty jego sporządzenia, nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, ani być przedmiotem analizy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane związku z informacją wierzyciela hipotecznego - [...] S.A., dotyczącą wierzytelności z umowy kredytu hipotecznego, która zabezpieczona była hipoteką do kwoty [...] zł, ustanowioną na nieruchomości dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], a na dzień 7 czerwca 2021 r. wynosiła łącznie [...] zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i mógł zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania oraz brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli skarżący mieli wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, mieli również możliwość poddania tego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. W sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jednocześnie Sąd wskazał, że dowodem w sprawie nie mógł być operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] z października 2016 r. (brak daty dziennej), gdyż na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie był on aktualny. Przedłożony zaś wraz ze skargą operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony przez [...] z 30 lipca 2021. został sporządzony już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd kontrolując zgodność z prawem ostatecznej decyzji, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" PPSA, poprzez jego nie zastosowanie mimo, że Organy obu instancji dopuściły się w swym działaniu szeregu naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonania przez organ wybiórczej i jednostronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i: - pominięcie faktu istnienia znaczących rozbieżności pomiędzy różnymi ze sporządzonych w przedmiocie wyceny wartości wywłaszczonej pod realizację inwestycji drogowej nieruchomości operatami szacunkowymi, jak również - całkowity brak odniesienia się przez organ do wskazanych przez skarżących ewidentnych braków i naruszeń jakich dopuścił się rzeczoznawca w ramach operatu; II. naruszeniu przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: 1. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("Specustawa Drogowa") poprzez pominięcie przy ustalaniu odszkodowania stanu przedmiotowej w sprawie nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji; 2. art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) w zw. z art. 12 ust. 5 Specustawy Drogowej poprzez zaaprobowanie przez organ bazowania w ramach operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę wyłącznie na selektywnie wybranych, nie zaś wszystkich, niezbędnych i dostępnych danych o przedmiotowej w sprawie nieruchomości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna. Zaznaczyć należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego, który oddalił skargę i tym samym uznał za prawidłową decyzję Ministra z 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie w pełni odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W ramach naruszenia przepisów postępowania ulokowany jest nieprecyzyjny zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., w związku z odpowiednimi normami (przepisami prawa), który obejmuje kilka punktów (jednostek redakcyjnych) o różnej treści jurydycznej, a środek odwoławczy nie wskazuje, które konkretnie z tych jednostek redakcyjnych uznaje za naruszone i nie uzasadnia dostatecznie jaki to ma wpływ na wynik sprawy. Także zarzut naruszenia art. 7 nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, a nie wskazano konkretnie jaka z nich uznana została za naruszoną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w obrębie naruszenia prawa materialnego niedokładny (nieprecyzyjny) jest także zarzut naruszenia art. 155 u.g.n., w związku z odpowiednimi normami (przepisami prawa), który obejmuje cztery ustępy (ust.), a pierwszy z nich (art. 155 ust. 1 u.g.n.) zawiera kilka punktów o różnej treści jurydycznej. Środek zaskarżania nie wskazuje, które konkretnie z tych jednostek redakcyjnych art. 155 u.g.n. uznaje za naruszone i nie uzasadnia jaki to ma wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie postawionych zarzutów jest nierzadko ogólne, np. wskazuje się (s. 3) na "(...) pominięcie faktu istnienia znaczących rozbieżności pomiędzy różnymi ze sporządzonych w przedmiocie wyceny wartości wywłaszczonej pod realizację inwestycji drogowej nieruchomości operatami szacunkowymi,(...)", odstępując jednocześnie w skardze kasacyjnej od przywołania konkretnych operatów szacunkowych oraz konkretnych wartości wyceny w nich ulokowanych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 2056/23). Powyższe liczne niedociągnięcia w określonych częściach środka zaskarżania uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają w pełni wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (zob. postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115; wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego i należytym uzasadnieniem. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odpowiednio odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21. Por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Nie wskazano też, co należy zupełnie marginalnie odnotować, wszystkich wymaganych publikatorów (organów urzędowych) aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są w części normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok Sądu I instancji (zob. odpowiednio: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115; wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; 10 maja 2011r., II OSK 2520/10). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wskazywano wyżej, nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Skarżąca w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, sporządzonych nie w pełni do wymogów p.p.s.a, stwierdza, że zaskarżony wyrok WSA zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które zostało wydane na podstawie dokonania przez organ wybiórczej i jednostronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew powyższemu zapatrywaniu środka zaskarżania zasadnie stwierdził Sąd wojewódzki, że sporządzony operat szacunkowy, którego aktualność została potwierdzona na dzień 20 maja 2021 r., uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, czym wypełnia dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n. Wobec zgłaszanych przez [...] i [...] zastrzeżeń, organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy o wyjaśnienia. Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do złożonych uwag, podtrzymując sporządzoną przez siebie wycenę. Jednocześnie dowodem w sprawie nie mógł być, jak trafnie przyjął zaskarżony wyrok, operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] z października 2016 r. (brak daty dziennej), gdyż na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie był on aktualny. Natomiast przedłożony zaś wraz ze skargą do Sądu I instancji operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony przez [...] z dnia 30 lipca 2021. został sporządzony po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących regulacji prawnych ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty wytworzone (powstałe) po wydaniu zaskarżonej decyzji. Przypomnijmy, co już wskazywano, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jest to widoczne zwłaszcza wtedy, gdy dany środek dowodowy pozostaje w wyłącznej gestii strony, zaś dotychczasowe twierdzenia organu – jak ma to w szczególności miejsce w realiach sprawy – mają wystarczające oparcie w już zebranym materiale dowodnym znajdującym się w aktach sprawy. W praktyce wynikająca z art. 77 § 1 k.p.a. regulacja określana jest mianem zasady koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. Z całą pewnością organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który był wystarczający (kompletny) dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 114/21). Podzielając dokonaną w tym zakresie przez Sąd wojewódzki ocenę należy zauważyć, że – jak wynika z dokonanych ustaleń - przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Rzeczoznawca (biegły) podkreślił, że dokonana wycena została poprzedzona analizą transakcji nieruchomościami zabudowanymi podobnymi budynkami i budowlami oraz czynszami za wynajem podobnych obiektów, która to analiza pozwoliła stwierdzić, że brak jest zarówno transakcji podobnymi obiektami jak i czynszów za wynajem podobnych obiektów. Biegły stojąc na stanowisku, że w związku z przejęciem pod drogi objętej postępowaniem nieruchomości, której planistyczne przeznaczenie określone było jako tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej o wielofunkcyjnym przeznaczeniu, nie doszło do zwiększenia ich wartości, ustalił ich wartość na użytek niniejszego postępowania posługując się kwotami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę komercyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do podważenia zaakceptowanych przez zaskarżony wyrok ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonym operacie szacunkowym. Operat ten został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Zawiera m. in. wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły prawidłowo przyjął istotne czynniki oraz daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 12 sierpnia 2016 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Biegły w procesie wyceny dokonał odpowiedniej analizy rynku nieruchomości inwestycyjnych (tereny zabudowy wielofunkcyjnej) i drogowych. Zdaniem Sądu odwoławczego, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z u.g.n., jak i adekwatnego rozporządzenia i nie sposób uzasadnić, że uznanie przez organy orzekające tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Uznając zaś prawidłowo, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 u.g.n. (zob. wyroki NSA z dnia: 16 października 2025 r. sygn. akt I OSK 1997/22; 22 października 2025 r. sygn. akt III FSK 928/24). Trafnie również przyjął Sąd wojewódzki, że niewątpliwie zaś – niezależnie od kompetencji organu – uprawnienie takie przysługiwało skarżącym, co wyżej akcentował Sąd odwoławczy w kontekście powinności wynikających dla organu oraz strony w zakresie gromadzenia materiału dowodowego (ustalania stanu faktycznego). Z tego też względu, jeżeli skarżący ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej mieli wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego – w przeciwieństwie do zapatrywania organu, to mieli możliwość poddania tego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji, co potwierdza przywoływane przez zaskarżony wyrok orzecznictwo NSA. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1139/22). Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystali, jak podkreśla Sąd wojewódzki. Mając na względzie powyższe niezasadne są również, sporządzone nie w pełni z wymogami p.p.s.a., zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tym samym, zrealizowana niniejszym przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa wskazywanych konkretnie przez stronę skarżącą kasacyjnie. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Ministra z 2021 r. przedmiocie ustalenia odszkodowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego dla strony przeciwnej Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie prawa. W niniejszej sprawie w szczególności Minister nie sporządził oraz nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną, a udział w rozprawie nie wiązał się z istotnym nakładem pracy, bowiem sprawy z tego zakresu są nierzadko rozpoznawane przez NSA z udziałem Ministra (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. I OSK 3234/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).