I OSK 58/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1780/22 odrzucającego skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1459/20, oddalającym skargi M.J., K.W., G.K. oraz A.P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr DO7.7613.25.2020.RR w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] wniósł skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1459/20 zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2020 r., oddalającym skargi M.J., K.W., G.K. oraz A.P. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. nr DO7.7613.25.2020.RR. Jako podstawę wznowienia podał art. 273 § 3 p.p.s.a. Wskazał, że sprawa ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] wniesiona na ww. decyzję została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1460/20 i nie została połączona ze sprawą I SA/Wa 1459/20, w której zaskarżono tożsamą decyzję administracyjną. Skarżący miał więc podstawy sądzić, że jego sprawa zostanie rozpoznana odrębnie i może być nawet odmiennie rozstrzygnięta. Natomiast 16 maja 2022 r. skarżącemu zostało doręczone postanowienie Sądu o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie I SA/Wa 2195/21 (kolejna sygn. sprawy I SA/Wa 1460/20) wraz z uzasadnieniem, w którym powołano się na bezprzedmiotowość postępowania wskutek prawomocności wyroku z 19 listopada 2020 r. o prawidłowości decyzji Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. Postanowieniem z 20 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1780/22, odrzucił skargę o wznowienie postępowania wobec uznania, że skarga nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia, o której mowa w art. 273 § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...], zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając postanowienie w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 273 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 282 § 3 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż art. 273 § 3 p.p.s.a. stosuje się jedynie wtedy, gdy orzeczenie kończące postępowanie, którego dotyczy skarga o wznowienie, jest późniejsze niż wykryte orzeczenie. Tymczasem już ze zd. 2 tego przepisu i art. 282 § 3 p.p.s.a. wynika, iż Sąd może w ramach instytucji wznowienia postępowania uchylić jedno (dowolne) orzeczenie spośród orzeczeń dotyczących tej samej sprawy, utrzymując w mocy inne prawomocne orzeczenie, bądź uchylić wszystkie prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy i orzec co do istoty sprawy albo przekazać sprawę właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do rozpoznania i rozstrzygnięcia w sprawie. W sytuacji, do której doprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I SA/Wa 2195/21, tj. gdy jedna ze skarg na tę samą decyzję nie została połączona do wspólnego rozpoznania z pozostałymi, a w sprawie tych pozostałych skarg zapadł już prawomocny wyrok, zastosowanie art. 273 § 3 p.p.s.a. w rozumieniu Sądu I instancji zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu oznacza pozbawienie strony, której skarga nie została merytorycznie rozpoznana, prawa do sądu i jest naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem bez tego naruszenia skarga o wznowienie postępowania zostałaby rozpoznana merytorycznie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Istota sprawy koncentruje się na ocenie, czy wywiedziona przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta [...] skarga o wznowienie postępowania została oparta na jednej z podstaw wznowienia postępowania, o których mowa w art. 271-273 p.p.s.a. Wyeksplikować należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności należy przesądzić o dopuszczalności wznowienia postępowania, a zatem ocenić, czy skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w ustawowym terminie oraz czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Samo zredagowanie podstawy wznowienia przez powołanie się na konkretny przepis nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie, jeżeli już z samego uzasadnienia skargi wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący upatruje podstawy wznowienia określonej w art. 273 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie, lecz są również z urzędu inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy. Z kolei w myśl art. 282 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 273 § 3, sąd uchyla jedno z orzeczeń dotyczących tej samej sprawy, utrzymując w mocy inne prawomocne orzeczenie, albo uchyla wszystkie prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy i orzeka co do istoty sprawy albo przekazuje sprawę właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do rozpoznania i rozstrzygnięcia o tej sprawie. Zdaniem skarżącego uzasadnieniem dla wznowienia postępowania w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1459/20 zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2020 r., mocą którego rozpoznano skargi M.J., K.W., G.K. oraz A.P. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. znak DO-VII.7613.25.2020.RR, jest następcze wydanie postanowienia tegoż Sądu z 2 maja 2022 r. w sprawie I SA/Wa 2195/21 (poprz. sygn. I SA/Wa 1460/20) o umorzeniu postępowania ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] od tej samej decyzji Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, orzeczenie, o którym mowa w przepisie art. 273 § 3 p.p.s.a., musi być prawomocne, zanim zapadło orzeczenie w postępowaniu, którego wznowienia żąda strona. Ponadto orzeczenie to musi dotyczyć tej samej sprawy. Warunek ten będzie spełniony w przypadku tożsamości przedmiotu postępowania i stron tego postępowania. Pojęcie "tej samej sprawy" oznacza, że przedmiotem rozstrzygnięcia w tym wyroku są te same prawa i obowiązki, dotyczące tych samych podmiotów, wynikające z określonych norm prawnych, które pomiędzy nimi były przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu, którego wznowienia dotyczy skarga. Chodzi więc o sytuację, w której w późniejszym postępowaniu można było i należało zgłosić zarzut powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienia NSA: z 21 lutego 2006 r., II GSK 361/05; z 8 lipca 2008 r., II OSK 983/08; z 22 maja 2009 r., I OSK 535/09; z 18 listopada 2010 r., I OSK 1818/10; z 15 listopada 2011 r., I OSK 1789/11; z 17 kwietnia 2023 r., I OSK 1599/22). Również Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 lipca 2009 r. (Ts 323/08) zauważył, że ewentualne wznowienie postępowania jest możliwe tylko w jednej sekwencji zdarzeń, gdyż to istnienie prawomocnego wyroku chronologicznie wcześniejszego może stanowić podstawę wzruszenia wyroku późniejszego z powodu istnienia pierwszego z orzeczeń. Przyjęcie odwrotnej kolejności wyrokowania byłoby nietrafne z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Wobec res iudicata Sąd powinien mieć bowiem na względzie, czy tożsamy podmiotowo i przedmiotowo spór nie został już prawomocnie rozstrzygnięty, a w razie gdyby tak się stało – umorzyć postępowanie. W razie jednak niespełnienia tego wymogu wznowieniu podlegać może drugie (w ujęciu chronologicznym) z postępowań. Podzielając powyższe, ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za prawidłową należy uznać konstatację Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 273 § 3 p.p.s.a. nie zachodzi. Niewątpliwie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1459/20, w której skarżący domaga się wznowienia postępowania sądowego, został wydany 19 listopada 2020 r., natomiast postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/Wa 2195/21, wskazane jako podstawa wznowienia postępowania, zapadło 2 maja 2022 r. Tym samym w dacie wydania wyroku w sprawie I SA/Wa 1459/20 orzeczenie, które zostało wskazane jako podstawa wznowienia postępowania w tej sprawie, nie istniało. Skoro więc prawidłowa wykładnia art. 273 § 3 p.p.s.a. uzasadnia wniosek, że podstawę skargi o wznowienie może stanowić tylko takie wykryte później prawomocne orzeczenie dotyczące tego samego stosunku prawnego, które było już prawomocne, zanim zapadł wyrok w postępowaniu, którego wznowienia się żąda – to odrzucenie w niniejszej sprawie skargi o wznowienie z powodu braku ustawowych podstaw należy uznać za niewadliwe i niepodlegające wzruszeniu. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przywołane przez skarżącego kasacyjnie nieprawidłowości w procedowaniu, które doprowadziły do braku merytorycznego rozpoznania skargi w sprawie I SA/Wa 2195/21 (poprz. I SA/Wa 1460/20). Okoliczności tych strona nie może jednak sanować przywołaną podstawą wznowienia z art. 273 § 3 p.p.s.a. Jej istotą jest bowiem istnienie bezwzględnej negatywnej przesłanki procesowej – powagi rzeczy osądzonej przysługującej prawomocnym orzeczeniom (art. 171 p.p.s.a.), której naruszenie skutkuje nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Sytuacji tej nie zmienia norma art. 282 § 3 p.p.s.a., której nie należy postrzegać jako rozwinięcie zakresu znaczeniowego podstawy określonej w art. 273 § 3 p.p.s.a. Norma ta jedynie reguluje szczegółowe zagadnienia dotyczące rozstrzygania w sytuacji uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania sądowego w razie wystąpienia przesłanki z art. 273 § 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 lutego 2023 r. (I OZ 25/23), rozpatrując zażalenie strony na postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie I SA/Wa 2195/21, nie zasugerował stronie wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 273 § 3 p.p.s.a. Sąd ten – podkreślając szczególne znaczenie powagi rzeczy osądzonej w kontekście konieczności umorzenia postępowania w sprawie I SA/Wa 2195/21 – zwrócił jedynie uwagę na przepis art. 273 § 3 p.p.s.a., wskazując, że skoro podstawą wznowienia postępowania jest późniejsze wykrycie prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy, to za niedopuszczalne należy uznać rozpoznanie skargi dotyczącej sprawy już prawomocnie osądzonej. Z powyższej konstatacji skarżący kasacyjnie mylnie wyprowadza uzasadnienie dla powołanej przez niego podstawy wznowienia, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 273 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 282 § 3 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.