I OSK 554/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 632/22 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lipca 2022 r. nr GN-V.7534.2.45.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 632/22 oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 18 lipca 2022 r. nr GN-V.7534.2.45.2022 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 19 kwietnia 2022 r., nr GM-ZN-1.6821.124.2020 odmawiającą zwrotu nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjna złożyła M. M., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie, art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1.0. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1.1. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego pomimo oczywistej sprzeczności pomiędzy rzeczywistym stanem faktycznym a stanem faktycznym ustalonym przez organ; 1. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń zasad postępowania administracyjnego przez organ pomimo bezzasadnego odrzucenia wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą; 1.3 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1, 79a § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak oceny wielu istotnych dowodów zgłoszonych przez stronę; 1.4 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska, że można zaakceptować prawidłową decyzję organu z "częściowo błędnym uzasadnieniem" pomimo, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i tylko właściwie uzasadniona decyzja powinna pozostawać w obrocie prawnym; 1.5 art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku stanowiska sądu w uzasadnieniu wyroku co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2.0. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 2.1 art. 30 ust 2 punkt 1 w związku z art. 31 ustęp 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz.47) poprzez przyjęcie, że można określić cel wywłaszczenia i dokonać wywłaszczenia działki bez wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej opartej o zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego podczas gdy według w/wym. ustawy taka decyzja była konieczna przy realizacji inwestycji; 2.2. art. 15 ust 3 punkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) poprzez przyjęcie, że można było dokonać wywłaszczenia działki bez dysponowania decyzją lokalizacyjną, podczas gdy wskazany artykuł ustawy wymagał dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. 2.3. art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2021, poz. 1899) poprzez przeprowadzenie badania wykonania celu wywłaszczenia pomimo utraty ważności decyzji lokalizacyjnej określającej ten cel. W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1, art. 188 i 203 pkt 1 powołanej ustawy, wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, II) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W piśmie z dnia 9 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania, na podstawie art.125 § 1 ust.1 p.p.s.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie z powództwa M. M. przeciwko UMCS w Lublinie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości ( sygn. akt I C 1512/24). Wskazano, że "korzystny dla powódki wynik postępowania apelacyjnego przed sądem cywilnym uczyni bezprzedmiotowym postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, albowiem uznanie, iż M. M. nadal jest właścicielem spornej nieruchomości będzie miało ten skutek, że jej zwrot na drodze administracyjnoprawnej stanie się niemożliwy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przed odniesieniem się do tych zarzutów wymaga przypomnienia, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek z dnia 12 czerwca 2020 r. M. M. o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aktem notarialnym z dnia 22 września 1972 r. Rep. A Nr [...], położonej w Lublinie w dzielnicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 10 arów 65 m2, zgodnie z lokalizacją Ogrodu Botanicznego Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Z dokumentacji sporządzonej w toku postępowania przez uprawnionego geodetę wynika, że dawna działka nr [...] o pow. 0,1063 ha wchodzi w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...] (obr. [...], ark [...]). Nieruchomość została oznaczona w powyższej dokumentacji geodezyjno-prawnej jako rozliczeniowe działki nr: [...] o pow. 0,0002 ha w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0004 ha w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1057 ha w obrębie działki ewidencyjnej nr [...]. Organ I instancji ustalił, iż zgodnie z zapisami w dziale II ksiąg wieczystych nr: - [...] działki nr [...] i [...] stanowią własność [...] - Księża [...]; - [...] działka nr [...] stanowi własność Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Z dokumentacji wynikało, że położenie dawnej działki nr [...] nie pokrywa się w całości z oznaczeniem wskazanym we wniosku, w związku z czym organ I instancji wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku poprzez jednoznaczne wskazanie działek rozliczeniowych objętych żądaniem zwrotu. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 2 lutego 2021 r. pełnomocnik wnioskodawczym doprecyzował żądanie w taki sposób, że żądanie zwrotu było skierowane do działki stanowiącej obecnie własność UMCS w Lublinie. Zasadniczym powodem wydania decyzji odmownej przez organy obu instancji było wystąpienie przesłanki negatywnej zwrotu określonej w art. 229 u.g.n., bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości na rzecz UMCS w Lublinie, powstało na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) tj. z mocy prawa (ustawy). Dlatego dla powstania tego prawa nie jest, według organów administracji, w kontekście przepisu art. 229 u.g.n., istotna data wpisu prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., czy też po tej dacie. Nabycie prawa użytkowania wieczystego na rzecz UMCS z mocy ustawy stanowi wyjątek od zasady, iż do powstawiania prawa użytkowania wieczystego konieczne jest dokonanie wpisu do księgi wieczystej ujawniającego to prawo. Zatem wpis na rzecz Uczelni nie miał charakteru konstytutywnego lecz wyłącznie charakter deklaratoryjny (potwierdzający), bowiem nie tworzył nowego stosunku prawnego, a jedynie stwierdzał istniejący stan. jak również to, że właścicielem nieruchomości obecnie jest Uniwersytet Marii Skłodowskiej – Curie. Drugim powodem nieuwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości było ustalenie, że obecnie ani Skarb Państwa, ani żaden inny podmiot publicznoprawny nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Nabycie tej działki przez Uczelnię nastąpiło na art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z dnia 27 lipca 2005 r., który przewidywał szczególny sposób nabycia ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie ustawy tj. od dnia 1 września 2005 r., zaś decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 15 maja 2006 r. stwierdzono nabycie tej nieruchomości na własność Uczelni. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Ponadto, zdaniem organów orzekających, przedmiotowa działka została wykorzystana zgodnie z celem nabycia, bowiem na tym terenie urządzono Ogród Botaniczny UMCS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając skargę, podzielił w całości stanowisko organów administracji co do tego, że zachodzi przeszkoda do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, gdyż działka nr [...], w obszarze której położona jest wnioskowana do zwrotu rozliczeniowa działka nr [...], stanowi własność UMCS, a ta okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Z art. 140 ust. 1 u.g.n. wynika, że zwrotowi podlegają wyłącznie te wywłaszczone nieruchomości, które w dacie orzekania o zwrocie stanowią własność Skarbu Państwa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości zwrotu gruntu stanowiącego własność osób trzecich. Sąd Wojewódzki przypomniał, że decyzją z 15 maja 2006 r. znak: RR.IV.AM/7720/13/06 Wojewoda Lubelski stwierdził, że grunt Skarbu Państwa, położony w Lublinie, obręb [...], oznaczony między innymi jako działka nr [...] o pow. 4,0505 ha, pozostający w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej, objęty księgą wieczystą KW [...] stał się z dniem 1 września 2005 r. własnością Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Nabycie własności przedmiotowych działek nastąpiło z mocy prawa, na podstawie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365), w myśl którego grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stały się jej własnością z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem 1 września 2005 r. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji w pełni zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, że w sprawie brak było podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości z tej podstawowej przyczyny, że w sprawie nie wykazano, by nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. Obszar zawnioskowany do zwrotu został nabyty na rzecz Skarbu Państwa - Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie aktem notarialnym z dnia 22 września 1972 r. Rep. A Nr [...]. Z treści ww. aktu wynika, że nabycie nieruchomości nastąpiło pod rozbudowę Ogrodu Botanicznego UMCS w Lublinie. Sąd powołał się na przeprowadzone w dniu 28 maja 2021 r. oględziny nieruchomości w wyniku, których ustalono bezspornie, że na działce ewidencyjnej nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Podczas oględzin geodeta uprawniony okazał granice nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia 22 września 1972 r. Obecni na oględzinach stwierdzili, że wykazana w operacie geodezyjno- prawnym działka rozliczeniowa nr [...] (wchodząca w obszar działki ewidencyjnej nr [...]), stanowi integralną część ogrodu botanicznego na której znajdują się kolekcje roślin ozdobnych tj. piwonii, bratków, roślin cebulkowych. Działkę przecina wewnętrzna droga, alejka wyłożona kostka brukową. Po stronie wschodniej znajdują się krzewy ozdobne tj. jałowiec, trzmielina, cis. Wzdłuż działki przebiega kabel elektryczny. W trakcie oględzin stwierdzono, że grunt ten jest zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem ogrodu botanicznego. W granicach działki rozliczeniowej [...] (część działki nr [...]) znajduje się ogrodzenie z siatki metalowej wsparte na betonowych słupach. Na działce rozliczeniowej [...] (część działki ewidencyjnej nr [...]) znajduje się brukowana alejka oraz trawnik. Do akt załączono również dokumentację fotograficzną przedmiotowego terenu. Oględziny nieruchomości potwierdziły, że bezspornie na działce ewidencyjnej nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów administracji co do tego, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna do zwrotu wynikająca z art. 299 u.g.n. Sąd wywiódł, że dla zastosowania art. 229 u.g.n. konieczne jest nie tylko, by nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998 r.), ale również, by przed tą datą prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Obie te przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że zarówno do sprzedaży nieruchomości lub ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego, jak też do ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, musi dojść przed dniem 1 stycznia 1998 r. W sprawie przesłanki te nie zostały spełnione albowiem zarówno do powstania prawa użytkowania wieczystego, jak i jego ujawnienia w księdze wieczystej, doszło już po dniu 1 stycznia 1998 r. W szczególności prawo wieczystego użytkowania ujawnione zostało w księdze wieczystej dopiero w dniu 16 marca 1999 r. na wniosek z dnia 14 października 1998 r. Zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia pozostaje to, że nabycie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, było nabyciem z mocy prawa. Artykuł 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało i zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki w Lublinie wskazał, że zarzuty skargi koncentrują się na próbie podważania ważności, czy też skuteczności aktów poprzedzających samo wywłaszczenie i leżących u jego podstaw, takich jak przykładowo decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej Ogrodu Botanicznego z dnia 18 marca 1968 r. Według Sądu I instancji, w kontekście żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., jest to argumentacja chybiona. Oczywistym bowiem jest, że do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. może dojść tylko w przypadku, gdy faktycznie nieruchomość została wywłaszczona, a leżący u podstaw wywłaszczenia akt wywłaszczenia był ważny i skuteczny. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano nie decyzją o wywłaszczeniu, lecz w drodze umowy sprzedaży z dnia 22 września 1972 r. zawartej w związku z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a więc umową cywilnoprawną. Jeżeli więc skarżący kwestionuje ważność tego rodzaju cywilnoprawnej umowy jaką jest umowa sprzedaży, w tym także z uwagi na ewentualny błąd lub groźbę (art. 84 i 87 kodeksu cywilnego) to okoliczność taka, tj. nieważność umowy sprzedaży z dnia 22 września 1972 r., może zostać wykazana jedynie we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym. Okoliczność taka, tj. ewentualna nieważność umowy sprzedaży będącej aktem wywłaszczenia nie może być badana i rozstrzygana przez organy administracji orzekające o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie zgodziła się skarżąca, która podniosła zarzuty procesowe i zarzuty naruszenia prawa materialnego. W ramach zarzutów procesowych podniosła naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. wskazując na: "brak uchylenia decyzji pomimo oczywistej sprzeczności pomiędzy rzeczywistym stanem faktycznym a stanem faktycznym ustalonym przez organ". Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podniesiony, jako naruszony powyższy przepis - art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. jest przepisem określającym jedynie wynik rozstrzygnięcia i jako taki nie mógł być skutecznym zarzutem dla wykazania rozwiniętej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezy dotyczącej sprzeczności pomiędzy rzeczywistym stanem faktycznym a stanem faktycznym ustalonym przez organ. Ponadto przepisu tego Sąd I instancji nie stosował, gdyż oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennie aniżeli Sąd I instancji, związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, która sporządzana jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska, że można zaakceptować prawidłową decyzję organu z "częściowo błędnym uzasadnieniem" pomimo, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i tylko właściwie uzasadniona decyzja powinna pozostawać w obrocie prawnym". To częściowo błędne uzasadnienie decyzji dotyczyło stanowiska organów administracji jedynie w kwestii zastosowania art. 299 u.g.n. i nie było jedyną i wyłączną podstawą odmowy zwrotu nieruchomości. Dlatego też uchybienie to nie miało, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika stanowisko Sąd I instancji jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, nie odniesienie się do spełnienia przesłanek zagospodarowania działki określonych w art. 137 ust.1 i 2 u.g.n., gdyż według niej teren ten przez wiele lat leżał odłogiem oraz podnosi, że Sąd nie wyjaśnił dlaczego " dokonał wyboru stanu faktycznego opartego na planie z 1969 r., zamiast tego opartego na planie zagospodarowania z 1959 r.". Odnosząc się do tak sprecyzowanych zarzutów w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, odwołując się do ustaleń organu I instancji, które podzielił w całości wskazał, że: "Mając na względzie przedłożone przez pełnomocnika UMCS dokumenty, przedmiotowy teren był użytkowany przez UMCS od początku wejścia w jego posiadanie w 1972 r. Teren stanowił fragment części gospodarczej jednostki oraz ogrodowych szkółek: tzw. byliniarki, przeznaczonej na potrzeby różnych działów ogrodu, działu dendrologicznego-arboretum a następnie szkółki działu roślin użytkowych, działu systematyki roślin, oraz roślin ozdobnych. Pod koniec lat 90 szkółki zostały przeniesione do innej części ogrodu a od początku lat dwutysięcznych eksponowano w tym miejscu kolekcje piwonii, kosaćców, chryzantem, dalii oraz dokonywano nasadzeń drzew i krzewów, uzupełnianych w kolejnych latach o nowe gatunki i odmiany. Zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]) pod ogród botaniczny zostało również potwierdzone podczas przeprowadzonych w dniu 28 maja 2021 r. oględzin nieruchomości." W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podzielił również stanowisko organu w kwestii określenia "stanu faktycznego opartego na planie z 1969 r., zamiast tego opartego na planie zagospodarowania z 1959 r." tj. wyjaśnił, że taki właśnie plan obowiązywał w dacie nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego ( str.14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia "art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń zasad postępowania administracyjnego przez organ pomimo bezzasadnego odrzucenia wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą". Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia 23 marca 2022 r. Prezydent m. Lublin odmówił dopuszczenia wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z dnia 31 grudnia 2021 r. przez pełnomocnika wnioskującej o zwrot – J. G. z uwagi na to, że organ prowadzący postępowanie o zwrot nie jest uprawniony do badania prawidłowości aktu notarialnego mocą którego nastąpiła sprzedaż nieruchomości na rzecz Państwa. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił to stanowisko. Z akt sprawy wynika, że w toku całego postępowania skarżąca starała się wykazać, że doszło do przejęcia nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, który był nieważny w chwili podpisywania umowy notarialnej, a działka, której dotyczyła ta umowa leżała poza granicami przeznaczonymi na budowę ogrodu botanicznego i była to działka budowlana z urządzoną księgą wieczystą. Wiążą się z tym zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2021, poz. 1899) poprzez przeprowadzenie badania wykonania celu wywłaszczenia pomimo utraty ważności decyzji lokalizacyjnej określającej ten cel a także art. art. 30 ust 2 punkt 1 w związku z art. 31 ustęp 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7 poz.47) art. 15 ust 3 punkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Odnośnie tego zarzutu wyjaśnić należy skarżącej, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W postępowaniu o zwrot granice sprawy wyznaczają przepisy art. 136, 137 ugn do art. 142 a. W tym postępowaniu bada się jaki był cel wywłaszczenia i czy ten cel został zrealizowany. Dlatego stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Natomiast skarżąca w toku całego postępowania podważała w istocie prawidłowość aktu notarialnego z 22 września 1972 r., w którym wymieniono decyzję o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z 18 marca 1969 r. Skarżąca kasacyjna dowodziła, że wywłaszczenia dokonano na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina zatwierdzonego w 1959 roku oraz wydanych na jego podstawie decyzji lokalizacyjnych o ustaleniu lokalizacji ogólnej i szczegółowej ogrodu botanicznego na tym terenie. Przyjęcie założenia, że wywłaszczenia dokonano na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w 1969 roku jest, zdaniem skarżącej, w oczywistej sprzeczności z treścią umowy notarialnej, która stanowiła podstawę nabycia działki. Według skarżącej decyzja o lokalizacji szczegółowej z 18 marca 1968 r., wydana na podstawie art.30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, straciła ważność bowiem ważność utraciła decyzja o lokalizacji ogólnej wydana przez Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego z dnia 2 czerwca 1951 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wszczęła odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z 18 marca 1968 r. Z urzędu sądowi orzekającemu jest wiadome, że sprawa ta się już zakończyła prawomocnie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 180/22 (pub. wwww.nsa.gov.pl), oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2021 r., sygn. II SA/Lu 238/21 ze skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z 18 marca 1968 r. nr BUA-I-440/48/68 o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w Lublinie stwierdził, co następuje: "Ocena decyzji lokalizacyjnej dla budowy ogrodu botanicznego powinna polegać na zestawieniu rodzaju tej inwestycji z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym obowiązującym dla działki stanowiącej własność skarżącej. Jednocześnie bez znaczenia pozostaje kwestia, że działka została nabyta jako działka budowlana i tak też została opisana w księdze wieczystej. Funkcją bowiem planów miejscowych jest zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu i tak się stało w niniejszym wypadku. Plan z 1959 r. nadał odmienne przeznaczenie temu obszarowi od dotychczasowego i nadał funkcję pod zieleń, nie zaś pod budownictwo mieszkaniowe. Jedną z form zieleni jest ogród botaniczny. W konsekwencji treść planu z 1959 r. (załącznik mapowy) zadecydowała o dopuszczalności decyzji o lokalizacji szczegółowej, nie zaś decyzja o lokalizacji ogólnej (zaświadczenie). Zasadnie Kolegium stwierdziło, że kluczowym jest porównanie przeznaczenia terenu wynikającego z planu z 1959 r. z decyzją lokalizacji szczegółowej. Ponadto decyzja taka nie musiała wskazywać konkretnych działek ewidencyjnych, lecz takie opisanie terenu, które pozwoli na określenie propozycji powierzchni i granic terenu projektowanej lokalizacji (§ 15 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia z 1966 r.). Dla całego dużego obszaru (w tym objętego wnioskiem – k. 127 akt adm.) plan przewidywał różnego rodzaju zieleń (różne odcienie koloru niebieskiego na mapie). Przeznaczenie to zatem w pełni jest spójne z rodzajem inwestycji objętej lokalizacją szczegółową (.....) Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają kwestie związane z obowiązywaniem decyzji o lokalizacji ogólnej, czy zaświadczenia o tej lokalizacji. Jak wynika z powyższych wywodów ocena rażącego naruszenia prawa decyzji lokalizacji szczegółowej obejmuje przepisy prawa, które konstytuowały wydawanie takich decyzji. Z żadnego przepisu nie wynika, że decyzje takie były wydawane na podstawie decyzji o lokalizacji ogólnej i musiały być z nimi spójne. Logiczne jest, aby pierwotnie wskazany teren lokalizacji przedsięwzięcia (§ 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 13 zarządzenia z 20 maja 1966 r.), następnie był podtrzymany w decyzji o lokalizacji szczegółowej. Niemniej przy wniosku lokalizacyjnym (§ 15 zarządzenia z 20 maja 1966 r.) kwestia treści decyzji lokalizacji ogólnej miała charakter wtórny, a wiążące było jedynie przeznaczenie wynikające z planu miejscowego. W konsekwencji fakt, że zaświadczenie o lokalizacji ogólnej wydane w 1951 r. utraciło moc z dniem wejścia w życie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z 29 lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji inwestycji (M.P. z 1957 r. Nr 67, poz. 408) nie ma znaczenia w świetle obowiązujących w dacie wydania decyzji z 1968 r. przepisów. Kluczowy jest plan miejscowy i przeznaczenie działki w tym planie." Wynika zatem z powyższego wyroku, że wywłaszczenie było zgodnie z planem z 1959 r. Z poczynionych w sprawie ustaleń Sądu I instancji w niniejszej sprawie wynika również, że wywłaszczenie aktem notarialnym z 22 września 1972 r. było zgodne z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "PERSPEKTYWA", zatwierdzonym uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 P.W.R.N. w Lublinie z dnia 25 VII 1972 roku, obowiązującym w dacie wywłaszczenia, gdyż teren przeznaczony był pod Ogród Botaniczny (symbol F194 ZP). Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wywołuje skutki, jakie wiążą się z mocą wiążącą prawomocnego orzeczenia, wynikającą z art. 170 p.p.s.a. Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie to może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Wprawdzie w rozpatrywanej sprawie kwestia ta nie miała znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia, albowiem jak wyżej powiedziano granice sprawy o zwrot, jak trafnie uznał WSA, wyznaczają przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak - z uwagi na podniesione w skardze kasacyjnej kwestie związane z nieważnością decyzji lokalizacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny wskazał powyżej stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku. A z wyroku tego jednoznacznie wynika, że wymieniona w akcie notarialnym decyzja lokalizacyjna z 18 marca 1968 r. była ważna. Czyni to niezasadnym również zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przeprowadzenie badania wykonania celu wywłaszczenia pomimo utraty ważności decyzji lokalizacyjnej określającej ten cel, jak również nietrafnymi pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej. Wspomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii niedopuszczalności zwrotu wywłaszczonej, a nie stanowiącej obecnie własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS 3/14, pub.www.nsa.gov.pl. Wprawdzie uchwała dotyczy sytuacji, gdy odmiennie niż w rozpoznawanej sprawie, spełnione zostały przesłanki zwrotu, tym niemniej ma zastosowanie w sprawie w zakresie stwierdzenia w uzasadnieniu uchwały, że "na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością." W rozpoznawanej sprawie ani nieruchomość nie stała się zbędna na cel wskazany w akcie przejęcia jej na własność Państwa, ani też podmioty publicznoprawne nie mają do niej tytułu własności. Sąd I instancji wydał zatem prawidłowe i właściwie uzasadnione orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie, gdyż przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Sytuacja taka nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.