I OSK 533/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt III SAB/Kr 1/19 w sprawie ze skargi M.Z. na bezczynność Starosty Chrzanowskiego w przedmiocie nierozpoznania podania z dnia 26 października 2015 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Kr 1/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M.Z. (dalej: skarżąca) na bezczynność Starosty Chrzanowskiego w przedmiocie rozpoznania podania z 26 października 2015 r. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania przez wydanie aktu lub czynności (pkt I), stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzył Staroście grzywnę w wysokości 500 zł (pkt III) i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt IV). W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: - art. 64 i art. 66 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 259 ze zm.), - art. 141 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W liczącym 97 stron uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono w szczególności, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 p.p.s.a, że zawarta na str. 11 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji teza, że podanie strony nie było jasno sformułowane i było wielowątkowe, jest dokonana z rażącym naruszeniem art. 141 p.p.s.a. Z tej oceny nie wynika w żaden sposób, dlaczego podanie było niejasne i wielowątkowe, stanowisko Sądu I instancji wynika z pominięcia twierdzeń oraz wniosków zawartych w podaniach skarżącej. Ocena wielowątkowości "powinna być w zakresie działania organu z urzędu, przedmiotem podziału, a to na przykład w zakresie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie udostępnienia materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w zakresie niewłączania operatu technicznego do tego zasobu". W dalszej części uzasadnienia skarżąca przytoczyła przykładowe żądania z szeregu pism i w nawiązaniu do art. 64 k.p.a. stwierdziła, że "wobec tak dokonanych ustaleń, dokonanej oceny, nieuprawniona jest ocena, w przedmiocie uprawnienia przewidzianego w art. 64 k.p.a. w zakresie wezwania o uzupełnienie braków formalnych podań, w szczególności przez sprecyzowanie żądań". W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 66 k.p.a. skarżąca podała, że bezprzedmiotowa jest ocena Sądu I instancji zawarta na str. 12 i 13 uzasadnienia wyroku, dotycząca pisma organu z 19 listopada 2015 r., że w postępowaniu rozgraniczeniowym należy zwracać się do Burmistrza, jak też bezprzedmiotowe są rozważania co do przepisu art. 66 k.p.a. w zakresie podania dotyczącego kilku spraw, podlegających załatwieniu przez różne organy, o braku obowiązku sporządzenia odpisów podania i przekazania go do organów właściwych, ponieważ nie jest podjęta żadna czynność, co do której organ nie jest właściwy w postępowaniu rozgraniczeniowym. W nawiązaniu zaś do postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 31 października 2018 r., IG-II.7221.236.2018.PS wydanego po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącej podano, że zakres czynności w ramach nadzoru nie jest związany z uregulowaniem art. 66 k.p.a. Nadto skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji zapadło po rozpoznaniu skargi skarżącej, podczas gdy działała ona także jako pełnomocnik dwóch innych osób: M.Z.2 i W.Z. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że przepis, którego naruszenie jest zarzucane, powinien być określony dostatecznie precyzyjnie. Nie spełnia tego wymogu wskazanie całego artykułu danego aktu prawnego w sytuacji, gdy jest on podzielony na kilka jednostek redakcyjnych, zawierających różne reguły zachowania. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku art. 141 p.p.s.a., zawiera on pięć paragrafów, które dotyczą różnych kwestii związanych ze sporządzeniem uzasadnienia wyroku. Już z tego powodu zarzut nie został prawidłowo sformułowany. Uzasadnienie zarzutu, choć mało precyzyjne, wskazuje na brak akceptacji skarżącej dla stanowiska Sądu I instancji, który ocenił żądania zawarte we wniosku z 26 października 2015 r. jako nieprecyzyjne i wielowątkowe. Skarżąca nawiązuje zatem do treści uzasadnienia wyroku, co wskazuje na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie: uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono w szczególności, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej, w tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, art. 141 § 4 zdanie pierwsze może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu I instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Przepisem, na podstawie którego orzekał w sprawie Sąd I instancji, był art. 149 p.p.s.a. Powyższe wyjaśnienia wskazują, dlaczego także przy przyjęciu w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, że zarzut dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a., nie mógł on odnieść skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakwestionowanym przez skarżącą fragmencie zawiera bowiem właśnie ocenę stanu faktycznego, zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego sprawy. Zarzut, że stanowisko to jest pozbawione podstaw nie jest uzasadniony. Sąd I instancji najpierw opisał zarówno treść wniosku jak i kolejne pisma oraz czynności w sprawie i na tej podstawie wyprowadził wniosek o braku dostatecznej precyzji żądań strony. Stanowisko Sądu I instancji nie jest zatem arbitralne i jest konsekwencją uprzednio przedstawionego brzmienia wniosku i pism skarżącej. Lektura tego wniosku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza stanowisko Sądu I instancji. Pisma skarżącej są bardzo rozbudowane i poruszają szereg wątków, co pozbawia je waloru jednoznaczności i klarowności. W postępowaniach prowadzonych na wniosek organ administracji nie może przy tym samodzielnie odtwarzać woli strony i decydować o przedmiocie postępowania, albowiem należy to do strony. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 k.p.a. Także ta jednostka redakcyjna Kodeksu składa się z dwóch paragrafów, do tak ogólnie postawionego zarzutu zastosowanie mają zatem również wyżej przedstawione zastrzeżenia, związane z brakiem wymaganej precyzji zarzutu kasacyjnego. Ponieważ jednak w sprawie kwestią sporną nie było wskazanie we wniosku adresu skarżącej, do rozważenia pozostaje wyłącznie zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano formy naruszenia. Trzeba również wskazać, że przepis ten nie mógł być stosowany przez Sąd I instancji, albowiem Sąd ten nie procedował w oparciu o przepisy kodeksu, a zarzuty kasacyjne stawiane są wobec orzeczenia sądu. Z tego względu zarzut naruszenia przepisu k.p.a. powinien zostać powiązany z zarzutami dotyczącymi przepisów p.p.s.a., czego zaniechano. Skargą kasacyjną nie objęto w żadnym zakresie art. 149 p.p.s.a, który był podstawą do wydania zaskarżonego wyroku. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie obala przy tym stanowiska Sądu I instancji, że wniosek skarżącej wymagał sprecyzowania. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut dotyczący art. 66 k.p.a., a to ze względu na brak precyzyjnego wskazania naruszonej normy oraz formy tego naruszenia, a także powiązania zarzutu dotyczącego przepisu k.p.a. z przepisami stosowanymi przez Sąd I instancji. Związanie zarzutami oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie strony formułować zarzutów, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu jest na tyle hermetyczne i mało zrozumiałe, że nie daje ono podstaw do doprecyzowania tego zarzutu w jakimkolwiek zakresie. Należy także wyjaśnić, że postanowieniem z 16 maja 2019 r., III SAB/Kr 1/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę W.Z. i M.Z.2, albowiem ani skarżąca nie przedstawiła pełnomocnictw do działania w ich imieniu, ani nie wykonali oni wezwania do podpisania skargi, mimo jego odbioru. Odrzucenie skargi pozostałych skarżących powoduje, że nie byli oni stronami tego postępowania, zaś ze względu na przedmiot skargi (bezczynność), nie byli także jego uczestnikami. Nadmienić należy, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała się pełnomocnictwem do reprezentowana innych osób, w imieniu których występowała. Zgodnie zaś z art. 173 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść strona, przymiot ten przysługiwał w sprawie skarżącej oraz organowi, którego bezczynność zaskarżono. Z tych względów bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącą na wniesienie skargi kasacyjnej w imieniu innych podmiotów, sytuacja taka nie mogła bowiem mieć miejsca. Z tych względów uzasadnione było odstąpienie od wezwania skarżącej do przedłożenia pełnomocnictw do złożenia skargi kasacyjnej w imieniu osób trzecich. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.