I OSK 73/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 219/22 w sprawie ze skargi B. B. na bezczynność Prezydenta S. w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego budynku mieszkalnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od B. B. na rzecz Prezydenta S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 219/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na bezczynność Prezydenta S. (dalej: organ) w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego budynku mieszkalnego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku skarżący, będący radcą prawnym, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47a pkt 1.1, pkt 5, pkt 6 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990) - dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na tym, że zgodnie z orzeczeniem Sądu to skarżący ma obowiązek ustalenia nazwy ulicy co umożliwi organowi wypełnienie zadania własnego gminy ustalonego ustawą. Zgodnie z Prawem geodezyjnym i kartograficznym, jedynym obowiązkiem skarżącego jest złożenie wniosku, ustawa nie przewiduje żadnych innych obowiązków dla obywatela - skarżącego, ponadto podporządkowanie powołanych przepisów ustawy przepisom § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1368) - dalej: rozporządzenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie, o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej odpowiedzi wskazano na okoliczności, mające przemawiać za niezasadnością skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów wskazanych przez skarżącego. Skarżący kasacyjnie, powołując w podstawie skargi art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nieprawidłowo określił poszczególne jednostki tego przepisu jako "pkt", zamiast "ustęp". Uchybienie to nie uniemożliwia jednak ustalenia, które przepisy prawa – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, a zatem charakter tej wadliwości nie wyklucza kontroli kasacyjnej. Niniejsza sprawa dotyczy nie nadania przez organ numeru porządkowego budynkowi mieszkalnemu, zlokalizowanemu w S. na działce nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], którego współwłaścicielem jest skarżący. Sytuację tę skarżący kwalifikuje jako bezczynność organu. Organ uzależnia natomiast dokonanie tej czynności od uprzedniego nadania nazwy drodze wewnętrznej, przy której znajduje się dana nieruchomość i z której ma ona zapewniony ciąg komunikacyjny. Z ustalonego w sprawie bezspornego stanu faktycznego wynika, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, działka, na której znajduje się nieruchomość skarżącego, leży w sąsiedztwie działek, stanowiących ciągi komunikacyjne o charakterze dróg wewnętrznych, będących przedmiotem współwłasności. Działka drogowa, od której przewidziany jest jedyny dostęp do budynku skarżącego, nie posiada nazwy. Rada Miasta S. nie podjęła uchwały o nadaniu tej drodze nazwy, wobec braku w tym zakresie zgody wszystkich jej współwłaścicieli. Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy. W art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) tej ustawy wskazano, że ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające: numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Stosownie do art. 47a ust. 5 ustawy, ustalanie ww. numerów porządkowych - z urzędu lub na wniosek zainteresowanych - należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 47b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Minister Rozwoju Pracy i Technologii 21 lipca 2021 r. wydał rozporządzenie w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Zgodnie z § 2 pkt 8 i 9 tego rozporządzenia, numer porządkowy, to unikalny numer nadany obiektowi (przez który należy rozumieć budynki, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a oraz inne obiekty, o których mowa w art. 47a ust. 4a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, którym nadaje się numery porządkowe), związany z ulicą lub placem znajdującymi się w danej miejscowości, a jeżeli w miejscowości nie nadaje się nazw ulicom i placom, numer określony unikalnie w obszarze danej miejscowości. W § 4 ust. 4 rozporządzenia przewidziano, że w miejscowościach o charakterze miasta numery porządkowe są obligatoryjnie przypisane do ulic lub placów. Z przywołanych wyżej unormowań prawnych wynika, że w miejscowościach o charakterze miast, nadanie numeru porządkowego budynkowi obligatoryjnie przypisuje się do ulicy lub placu, przy którym usytuowany jest ten budynek. Ulica lub plac są natomiast oznaczane przez nazwę. W rezultacie, w mieście nadanie numeru porządkowego budynkowi jest uwarunkowane posiadaniem nazwy urzędowej przez drogę (ulicę/plac), przy której budynek ten jest zlokalizowany. Brak oznaczenia drogi nazwą, wyklucza więc możliwość nadania numeru budynkowi usytuowanemu przy tej drodze. Sąd I Instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu autora skargi kasacyjnej, jakoby Sąd ten "podporządkował" przepisy ustawy przepisom rozporządzenia, należy wskazać, że rozporządzenie w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów zostało wydane w granicach ustawowego upoważnienia i – stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji – stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, obok Konstytucji, ustaw i ratyfikowanych umów międzynarodowych. Czynienie Sądowi zarzutu zastosowania obowiązujących przepisów prawa, nie jest więc zasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie organ nie mógł ustalić numeru porządkowego dla budynku skarżącego, skoro działka, z której odbywa się obsługa komunikacyjna tego budynku – przeznaczona pod drogę wewnętrzną – nie otrzymała dotychczas urzędowej nazwy. Dokonanie tej czynności - leżącej w kompetencji prezydenta miasta - będzie bowiem możliwe dopiero, gdy ulica zostanie nazwana w przewidzianym do tego trybie, tj. w drodze uchwały pojętej przez radę miasta. Wprawdzie nadanie numeru porządkowego budynkowi, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej o charakterze materialno-technicznym, to jednak - gdy postępowanie w tym przedmiocie dotyczy nieruchomości zlokalizowanej w mieście - nadanie numeru jest zależne od uprzedniego nadania nazwy ulicy/placowi. Wobec powyższego, brak jest podstaw do stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie bezczynności organu. Bezpodstawne są sugestie skarżącego, jakoby Sąd I instancji przyjął, że to skarżący ma obowiązek ustalenia nazwy ulicy, przy której zlokalizowany jest jego budynek. Nie jest prawdą, by Sąd ten uznał, że ustalenie adresu nieruchomości nie należy do obowiązków gminy. Treść sentencji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie uprawniają bowiem do sformułowania takich wniosków. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40), podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645), należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Kompetencja tego organu nie została w żadnej mierze podważona przez Sąd I instancji. Dodatkowo, wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W rozpatrywanej sprawie nienazwana ulica, przy której znajduje się nieruchomość skarżącego, ma charakter drogi wewnętrznej. Rada Miasta nie podjęła uchwały o nadaniu tej ulicy nazwy, wobec tego, że nie przedłożono w tym zakresie zgody wszystkich jej współwłaścicieli. Natomiast nadanie nazwy ulicy, mimo niedopełnienia przesłanki uzyskania pisemnych zgód, wymaganych na podstawie ww. przepisu ustawy o drogach publicznych, skutkowałoby nieważnością aktu organu stanowiącego gminy. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.