I OSK 523/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 1061/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 października 2021 r. nr SKO Gd/3272/21 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 1061/21 oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 października 2021 r. nr SKO Gd/3272/21 w przedmiocie zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", i uznanie, że zasiłek celowy w przyznanej wysokości, to jest 200 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 lipca 2021 r. oraz w wysokości 200 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2021 r. do 30 września 2021 r., zaspokoi niezbędne potrzeby bytowe skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi, pomimo że organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez brak ustalenia właściwej wysokości potrzeb skarżącego oraz przez przekroczenie granic tak zwanego uznania administracyjnego na skutek nieprzyznania przez organ zasiłku celowego w wysokości pozwalającej zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe skarżącego. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, złożono wniosek o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne na zasadzie prawa pomocy, według norm przepisanych, składając oświadczenie, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej należało przypomnieć stan sprawy. Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, po rozpatrzeniu wniosku z 2 maja 2021 r., Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 20 maja 2021 r. nr PS.CPS1.ZUŚ.4030-812/10200829/21 przyznał A.A. zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 200 zł w okresach od 1 lipca 2021 r. do 31 lipca 2021 r. oraz od 1 września 2021 do 30 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 6 października 2021 r. nr SKO Gd/3272/21 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja organu I instancji wydana została po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, które zakończyło się dla skarżącego pozytywnym rozstrzygnięciem. Organ wnikliwie zweryfikował jego wniosek, przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy i w ramach budżetu jakim dysponuje przyznał skarżącemu wnioskowaną pomoc. Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 pkt 1 u.p.s., jak i naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Zasadniczo, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny więc podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do tego zarzutu, gdyż prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji przepisy postępowania stanowią kontynuację zarzucanego naruszenia prawa materialnego i jego ocena determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika z art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s. nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji słusznie wskazał, że rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 u.p.s. określenie "może być przyznany". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz liczby innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Jednocześnie, jak wyjaśnił Sąd I instancji, organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Zatem, organ nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna czy też zdrowotna, była najtrudniejsza. Pomoc społeczna nie jest bowiem w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób które się o nią ubiegają. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że skarżący spełnia wszystkie warunki, aby uzyskać pomoc w formie świadczenia pieniężnego jakim jest zasiłek celowy na zakup żywności. Przedstawionej wykładni nie zakwestionował skutecznie skarżący, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie polemizuje ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji i zaakceptowanym przez Sąd I instancji, uznając odmiennie, że przyznany zasiłek celowy nie zaspokoi niezbędnych potrzeb bytowych a organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Argumenty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się do podania, że informacje uzyskane na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego oraz innych zebranych dowodów (to jest dokumentów przedstawionych we wniosku) potwierdzają, że zasiłek celowy na zakup żywności jest niezbędny do zaspokojenia potrzeby bytowej skarżącego, a także że niezrozumiałe jest dlaczego uznano, że w jego sytuacji zasadne było przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności jedynie w lipcu i wrześniu 2021 r. z pominięciem pozostałych miesięcy. Ponadto, dokonując analizy argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, którego formę naruszenia – co należy przypomnieć - autor skargi kasacyjnej określił jako błędna wykładnia, należało dojść do wniosku, że zarzutem tym autor skargi kasacyjnej zwalcza stanowisko Sądu I instancji o prawidłowym ustaleniu, że sytuacja skarżącego uzasadniała przyznanie zasiłku celowego jedynie w lipcu i wrześniu 2021 r. Zatem, w istocie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kwestionowane są ustalenia stanu faktycznego, przez ocenę sytuacji skarżącego skutkującą przyznaniem zasiłku celowego w ograniczonym względem wniosku zakresie. W rzeczywistości argumentacja skargi kasacyjnej odnosi się więc do oceny ustalonych okoliczności stanu faktycznego, a skarżący kasacyjnie usiłuje zwalczać sferę ustaleń faktycznych przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy. W judykaturze podkreśla się, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest natomiast zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że kwestia ta jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania - jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej. W sytuacji, w której nie zakwestionowano skutecznie poprawności wykładni prawa materialnego, a jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca pozostaje kwestia oceny powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie, dążąc do wykazania, że przyznany zasiłek w wysokości 200 zł miesięcznie w lipcu i wrześniu 2021 r. nie jest wystarczający, podał że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności przez brak ustalenia właściwych potrzeb skarżącego i przez przekroczenie granic tak zwanego uznania administracyjnego, ponieważ nie przyznano zasiłku celowego "w wysokości pozwalającej zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe". Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów administracyjnych o poczynieniu wszelkich ustaleń istotnych z punktu widzenia przesłanek przyznania zasiłku celowego. W sprawie został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, organy dokonały prawidłowej oceny ustalonych okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Argumentacja skarżącego kasacyjnie stanowi wyłącznie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie, kwestionując okoliczności stanu faktycznego i brak uwzględnienia właściwych potrzeb skarżącego, nie wskazał w istocie jakich okoliczności stanu faktycznego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę i w jaki sposób wskazywane przez skarżącego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego, w tym wysokości uzyskanego dochodu, podniósł bowiem wyłącznie, że "organy zobligowane są do brania pod uwagę przy wydawaniu decyzji faktów powszechnie znanych". Zaznaczył, że "kierując się tą okolicznością oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego trudno zgodzić się z decyzją organu przyznającego zasiłek celowy w wysokości zaledwie 200 zł miesięcznie na okres łącznie dwóch miesięcy biorąc pod uwagę obowiązujące w okresie wydawania decyzji ceny produktów spożywczych". Podkreślił, że kwota 200 zł "wystarczy zaledwie na jednokrotne zakupy zawierające podstawowe produkty spożywcze" i nie jest możliwe przeżycie całego miesiąca bez dokonywania dodatkowych zakupów żywnościowych. Tymczasem, w sprawie nie jest sporne, że dochód skarżącego mieści się w granicach kryterium dochodowego, od którego zależne jest uzyskanie świadczenia. Trafnie też Sąd I instancji uznał, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane przez nie fundusze muszą rozdzielać pomiędzy osoby wymagające wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o nią osób. Organ, ustalając wysokość zasiłku celowego, zobligowany jest wziąć pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale również wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej. Sąd I instancji słusznie zaakceptował wyjaśnienia organu, że dysponuje ograniczonymi środkami, gdyż kwota przypadająca na jedno środowisko na rok 2021 wynosi średnio 617,04 zł, co miesięcznie daje kotwę 51,42 zł. Przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w większej częstotliwości (od stycznia do kwietnia 2021 r.) przekraczałoby możliwość finansową organu. Sąd I instancji trafnie zwrócił też uwagę na zakres pomocy udzielanej skarżącemu w poprzednich miesiącach. Należy podkreślić, że sytuacja skarżącego jest niewątpliwie trudna, otrzymuje on jednak wsparcie ze strony organów pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że w 2021 r. strona została objęta pomocą finansową w kwocie łącznej 1 300 zł (specjalny zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 100 zł w lutym 2021 r. oraz na zakup okularów w kwocie 400 zł w lutym 2021 r., zasiłek celowy na zakup żywności w ramach programu osłonowego "Posiłek w szkole i w domu na lata 2019-2023" w kwocie po 300 zł w lutym 2021 r. i 300 zł w kwietniu 2021 r. oraz w kwocie 200 zł w maju 2021 r.). Organ wydając zaskarżoną decyzję działał w ramach uznania administracyjnego, a skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które skutecznie podważyłyby prawidłowość dokonanych ustaleń. Wyjaśnienia wymaga przy tym, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga zatem to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 P.p.s.a. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. Przyznanie skarżącemu świadczenia w mniejszym wymiarze niż wnioskowany nie można było zatem ocenić jako dokonanej z naruszeniem art. 39 ust. 1 u.p.s. ani z naruszeniem zasad pomocy społecznej. Z tych samych przyczyn na uwzględnienie nie zasługuje podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji dokonał bowiem zgodnie z przepisami prawa kontroli działalności administracji publicznej, która to kontrola doprowadziła do uznania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2. P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.