I SA/Wa 950/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym skargi [...] sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy nr LXXVII/2523/2023 z 9 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części nieruchomości gruntowej niezabudowanej w drodze przetargu ustnego nieograniczonego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o.o. w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Rada m.st. Warszawy uchwałą nr LXXVII/2523/2023 z 9 lutego 2023 r. wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu ustnego nieograniczonego gruntu niezbudowanego, oznaczonego jak działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], położonego w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], będącego częścią nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność m.st. Warszawy. Pismem z 3 kwietnia 2023 r. [...] sp. z o.o. w Warszawie, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady m.st. Warszawy. Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła: 1) naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez: a) podjęcie uchwały o sprzedaży nieruchomości w trybie przetargu w sytuacji, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość, która może poprawić warunki i zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, b) brak należytego rozważenia przesłanek zbycia części nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej, czego wyrazem jest bardzo skrótowe uzasadnienie podjętego aktu, 2) naruszenie art. 40 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 1 u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) poprzez ich błędne zastosowanie i wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości Miasta, w sytuacji gdy skomplikowany i zmienny stan faktyczny i prawny nieruchomości Miasta uniemożliwia jej sprzedaż, 3) naruszenie art. 7 Konstytucji RP - zasady obligującej organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, wobec niewywiązania się przez organ z obowiązku motywowania swoich rozstrzygnięć (tut. skarżonej uchwały), 4) naruszenie art. 2 Konstytucji RP - zasady zaufania, której sprzyja zasada jawności działania władzy publicznej, wobec niespełnienia wymogu przejrzystości działania organu i wymogu motywowania aktów, w tym także uchwał (tut. skarżonej uchwały), 5) naruszenie art. 11 ust. 2 u.g.n., art. 12 u.g.n. i § 2 ust. 1-2 załącznika do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXVIII/534/2004 z 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata - poprzez naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami, co polegało na przedwczesnym wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości w drodze przetargu, jako że w chwili wydania skarżonej uchwały toczyło się i nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej wiodącej przez nieruchomość Miasta, więc zasadne było wstrzymanie się z wydaniem skarżonej uchwały do czasu zakończenia owej procedur, aby móc określić w sposób realny stan prawny Nieruchomości Miasta oraz jej cenę. Skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu skarżonej uchwały, gdyż jest użytkownikiem wieczystym działki przylegającej do nieruchomości Miasta, co do której toczy się postępowanie z wniosku skarżącej o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Ponadto, skarżąca wyraziła wolę nabycia części nieruchomości Miasta. Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przylegającej stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste – osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej cześć nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Przykładowo, od realizacji skarżonej uchwały zależy zakres przysługujących skarżącej uprawnień związanych ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości skarżącej (art. 140 k.c., art. 145 k.c., art. 232 k.c., art. 233 k.c.). W odpowiedzi na skargę organ o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd odrzuca skargę bez jej merytorycznego rozpoznania, jeśli stwierdzi, że zachodzi jedna z podstaw przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z zm.), dalej jako p.p.s.a. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 5 i 6). Z akt sprawy wynika, że Rada m.st. Warszawy uchwałą nr LXXVII/2523/2023 z 9 lutego 2023 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny w związku z § 2 ust. 6 załącznika do uchwały nr XXVIII/534/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata - wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu ustnego nieograniczonego gruntu niezbudowanego, oznaczonego jak działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], położonego w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], będącego częścią nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność m.st. Warszawy. W niniejszej sprawie skarga została oparta m.in. na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien zatem znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z normy prawa materialnego (nie administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną (por. wyroki: z 23 września 2016 r., sygn. II OSK 914/15; z 15 marca 2018 r., sygn. I OSK 555/18). Stwierdzić należy, że ze skargi nie wynika, aby kwestionowana uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], która objęta jest zaskarżoną uchwałą. Skarżącej nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością m. st. Warszawy. Skarżąca swojego interesu prawnego upatruje w tym, że jest użytkownikiem wieczystym działki przylegającej do nieruchomości m. st. Warszawy, co do której toczy się postępowanie z wniosku skarżącej o ustanowienie służebności drogi koniecznej oraz, że wyraziła wolę nabycia części nieruchomości m. st. Warszawy. W ocenie Sądu o interesie prawnym skarżącej nie przesądza toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej w celu zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Po pierwsze wynik postępowania przed sądem powszechnym w powyższym zakresie jest niewiadomy. Wynik tego postępowania to zdarzenie przyszłe i niepewne. A interes prawny musi być konkretny, aktualny a nie przyszły. Po drugie, w razie ustanowienia przez sąd służebności drogi koniecznej na rzecz skarżącej służebność ta będzie skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości służebnej, a więc nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Stąd nie ma znaczenia kto będzie właścicielem spornej nieruchomości, gdyż uprawnienia skarżącej wynikające z ustanowionej służebności drogi koniecznej będą skuteczne względem każdego właściciela spornej nieruchomości. Zatem podniesiona przez skarżącą argumentacja nie wskazuje na naruszenie jej interesu prawnego. Ewentualna bowiem zmiana właściciela spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – w kontekście toczącego się postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej - nie wpłynie na sferę jej praw lub obowiązków. Ewentualne ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr [...] w celu zapewnienia będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] odpowiedniego dostępu do drogi koniecznej świadczyć może jedynie o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego w sprawie wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości obejmującej działkę nr [...], a nie o posiadaniu przez nią interesu prawnego. Stąd też trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, czego wymaga art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo zauważyć należy, że z treści skargi wynika, że obecnie prawa skarżącej zostały zabezpieczone w ten sposób, że Sąd Rejonowy [...] udzielił zabezpieczenia poprzez zakazanie każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (nr działek [...] i [...]) zagospodarowania jej w sposób uniemożliwiający ustanowienie i wykonywanie służebności drogi koniecznej na tej nieruchomości polegającej na przejeżdżaniu i przechodzeniu przez tę działkę na sąsiednią działkę przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]) – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Formę przetargu reguluje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), dalej u.g.n., zgodnie z którym przetarg przeprowadza się w formie: 1) przetargu ustnego nieograniczonego; 2) przetargu ustnego ograniczonego; 3) przetargu pisemnego nieograniczonego; 4) przetargu pisemnego ograniczonego. Zgodnie z art. 40 ust. 2, 2a i 3 u.g.n. przetarg ustny ma na celu uzyskanie najwyższej ceny. Przetarg pisemny ma na celu wybór najkorzystniejszej oferty (ust. 2). Przetarg ograniczony organizuje się, jeżeli warunki przetargowe mogą być spełnione tylko przez ograniczoną liczbę osób (ust 2a). O zastosowanej formie przetargu decyduje jego organizator (ust. 3). Powyższe oznacza, że to organizator przetargu decyduje o jego formie, a więc tej sprawie właściciel nieruchomości – m.st. Warszawy. Trudno czynić właścicielowi nieruchomość zarzut z tego, że przeprowadza przetarg ustny skoro przetarg ten zmierza do uzyskania najwyższej ceny za przedmiot przetargu. Ponadto, przetarg jest nieograniczony, co oznacza, że nie jest ograniczony wyłącznie do osób, które spełniają warunki przetargowe. Co pozwala organizatorowi przetargu na wzięcie w nim udziału jak największej liczby osób zainteresowanych przedmiotem przetargu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżąca wzięła udział w zorganizowanym przez m.st. Warszawy przetargu. Zauważyć należy, że świetle art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. rezygnacja od trybu przetargowego uwarunkowana jest łącznym spełnieniem następujących warunków: niezbędność nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Ocena ta dokonywana jest przez właściciela nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] może być samodzielnie zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Skoro zatem działka nr [...] może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, to nie było przesłanek do sprzedaży bezprzetargowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2110/10 stwierdził, że sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości objętej zarządzeniem burmistrza w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność gminy nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości gminy, dlatego też zamiar ten stanowi interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia burmistrza rzez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dlatego też trudno uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącej. Skoro zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie skarżącej, skargę należało odrzucić, o czym Sąd postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.