I SA/Wa 949/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym skargi [...] sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy nr LXXII/2393/2022 z 17 listopada 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o.o. w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Rada m.st. Warszawy uchwałą nr LXXII/2393/2022 z 17 listopada 2022 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej jako u.s.g. oraz art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 633 ze zm.) – zmieniała uchwałę Rady m.st. Warszawy nr XXVIII/534/2004 z 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, w ten sposób, że w załączniku do uchwały z 15 kwietnia 2004 r. wprowadzono m. in. następujące zmiany: 1. § 2 ust. 3 otrzymał brzmienie: "3. Z zastrzeżeniem ust. 4 i ust. 4a nie dopuszcza się do obrotu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości w przypadku: 1) toczącego się postępowania administracyjnego a także sądowego, dotyczącego prawidłowości nabycia nieruchomości przez m.st. Warszawy; 2) toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości; 3) istnienia roszczeń dotyczących praw rzeczowych wynikających z Kodeksu cywilnego i innych przepisów prawa."; 2. w § 2 po ust. 5 dodano ust. 6 w brzmieniu: "6. W przypadkach określonych w ust. 3 pkt 2 i 3, z zastrzeżeniem ust. 4 i ust. 4a, dopuszcza się, wyłącznie za zgodą Rady m.st. Warszawy, zbycie nieruchomości, gdy toczy się postępowanie o ustanowienie służebności lub prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości."; Pismem z 3 kwietnia 2023 r. [...] sp. z o.o. w Warszawie, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę zmieniającą Rady m.st. Warszawy. Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 Konstytucji RP - zasady obligującej organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, wobec niewywiązania się przez organ z obowiązku motywowania swoich rozstrzygnięć (tut. skarżonej uchwały), 2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP - zasady zaufania, której sprzyja zasada jawności działania władzy publicznej, wobec niespełnienia wymogu przejrzystości działania organu i wymogu motywowania aktów, w tym także uchwał (tut. skarżonej uchwały), 3) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i uchwalenie skarżonej uchwały, którą Miasto dopuściło sprzedaż nieruchomości gminnej, gdy toczy się postępowanie o ustanowienie służebności, co może doprowadzić do istotnego ograniczenie praw osób trzecich, 4) naruszenie art. 12 u.g.n. i § 2 ust. 1-2 załącznika do uchwały zmienionej poprzez naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami, co polegało na uchwaleniu skarżonej uchwały i przez to umożliwienie Miastu zbycia nieruchomości będących jego własnością w sytuacji, gdy toczy się postępowanie o ustanowienie służebności lub prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów zwrot nieruchomości – co otworzyło drogę m.st. Warszawy do zbywania nieruchomości posiadanych niepewny stan prawny, co z kolei może wpływać na prawa i zobowiązania osób trzecich. Skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu skarżonej uchwały, gdyż jest użytkownikiem wieczystym działki przylegającej do nieruchomości Miasta, co do której toczy się postępowanie z wniosku skarżącej o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a także co do której Rada m.st. Warszawy wyraziła zgodę na jej zbycie, na podstawie dodanego skarżoną uchwałą przepisu (§ 1 pkt 6 skarżonej uchwały). W odpowiedzi na skargę organ o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd odrzuca skargę bez jej merytorycznego rozpoznania, jeśli stwierdzi, że zachodzi jedna z podstaw przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z zm.), dalej jako p.p.s.a. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 5 i 6). Z akt sprawy wynika, że Rada m.st. Warszawy uchwałą nr LXXII/2393/2022 z 17 listopada 2022 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.) oraz art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – zmieniała uchwałę Rady m.st. Warszawy nr XXVIII/534/2004 z 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, w ten sposób, że w załączniku do ww. uchwały z 15 kwietnia 2004 r. wprowadzono m. in. opisane na wstępie zmiany. W niniejszej sprawie skarga została oparta m.in. na art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien zatem znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z normy prawa materialnego (nie administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną (por. wyroki: z 23 września 2016 r., sygn. II OSK 914/15; z 15 marca 2018 r., sygn. I OSK 555/18). Stwierdzić należy, że ze skargi nie wynika, aby kwestionowana uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], będącą własnością m. st. Warszawy, a skarżącej nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do tej nieruchomości. Skarżąca swojego interesu prawnego upatruje w tym, że jest użytkownikiem wieczystym działki przylegającej do nieruchomości m. st. Warszawy, co do której toczy się postępowanie z wniosku skarżącej o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a także co do której Rada m.st. Warszawy wyraziła zgodę na jej zbycie, na podstawie dodanego skarżoną uchwałą przepisu (§ 1 pkt 6 skarżonej uchwały). W ocenie Sądu o interesie prawnym skarżącej nie przesądza toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej w celu zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Po pierwsze wynik postępowania przed sądem powszechnym w powyższym zakresie jest niewiadomy. Wynik tego postępowania to zdarzenie przyszłe i niepewne. A interes prawny musi być konkretny, aktualny a nie przyszły. Po drugie, w razie ustanowienia przez sąd służebności drogi koniecznej na rzecz skarżącej służebność ta będzie skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości służebnej, a więc nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Stąd nie ma znaczenia kto będzie właścicielem spornej nieruchomości, gdyż uprawnienia skarżącej wynikające z ustanowionej służebności drogi koniecznej będą skuteczne względem każdego właściciela spornej nieruchomości. Zatem podniesiona przez skarżącą argumentacja nie wskazuje na naruszenie jej interesu prawnego. Ewentualna bowiem zmiana właściciela spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – w kontekście toczącego się postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej - nie wpłynie na sferę jej praw lub obowiązków. Ewentualne ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr [...] w celu zapewnienia będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] odpowiedniego dostępu do drogi koniecznej świadczyć może jedynie o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości obejmującej działkę nr [...], a nie o posiadaniu przez nią interesu prawnego. Stąd też trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, czego wymaga art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo zauważyć należy, że z treści skargi wynika, że obecnie prawa skarżącej zostały zabezpieczone w ten sposób, że Sąd Rejonowy [...] udzielił zabezpieczenia poprzez zakazanie każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (nr działek [...] i [...]) zagospodarowania jej w sposób uniemożliwiający ustanowienie i wykonywanie służebności drogi koniecznej na tej nieruchomości polegającej na przejeżdżaniu i przechodzeniu przez tę działkę na sąsiednią działkę przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]) – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W świetle art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) u.s.g. rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Powyższe oznacza, iż Rada m.st. Warszawy miała kompetencje do podjęcia przedmiotowej uchwały zmieniającej, bowiem zmienia ona ustalone wcześniejszą uchwałą z 2004 r. ogólne zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, co bezsprzecznie przekracza zakres zwykłego zarządu tym mieniem. Rada gminy określając zasady gospodarowania mieniem posiada zatem uprawnienie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego we wspomnianym zakresie (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2304/12). W tej sprawie uchwała zmieniająca Rady m.st. Warszawy odnosi się do nieruchomości będącej własnością m.st. Warszawy, do której skarżąca nie ma jakiegokolwiek tytułu prawnego. Uchwała ta reguluje kwestię obrotu nieruchomościami obciążonymi służebnościami lub też zgłoszonymi roszczeniami o ich ustanowienie. Nie narusza ona więc interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej z nieruchomością stanowiącą własność m.st. Warszawy. Albowiem z faktu sąsiadowania nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej z nieruchomością będącą własnością m.st. Warszawy, jak również z faktu zainteresowania nabyciem przez skarżącą nieruchomości m.st. Warszawy, nie wynika jakiekolwiek uprawnienie prawnorzeczowe chronione prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób mieć wpływ zaskarżona uchwała. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Skoro zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie skarżącej, skargę należało odrzucić, o czym Sąd postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.