I OSK 484/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3084/21 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2021 r. nr DO-II.7610.286.2021.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3084/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] października 2021 r. nr DO-II.7610.286.2021.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła spółka P. S.A., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej jako u.PKP), poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona; z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazano nadto na naruszenie: 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP, pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 u.PKP poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego, pomimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. Należy na wstępie wskazać, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wynikających z p.p.s.a. wymogów formalnych wskazanych w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w skardze kasacyjnej nie wykazano, jak w ocenie skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia oraz na czym polega popełniony przez Sąd I instancji błąd w wykładni wskazanego przepisu prawa. Skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia stawianych w niej zarzutów tylko wówczas, gdy spełnia wymogi. Stawiając zarzut błędnej wykładni trzeba zatem dowieść, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, tego zaś w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie spełniła. Kwestionując niewłaściwą wykładnię art. 34 ust. 1 u.PKP nie wskazano, na czym zdaniem skarżącej kasacyjnie polegała jego błędna wykładnia przez Sąd I instancji i jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Zarzut skargi kasacyjnej został więc sformułowany wadliwie. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli nie wynika to wprost z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie ta wadliwość skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że grunt położony w D., obręb [...], oznaczony jako działka nr [...] opow. 4,7902 ha., dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], wraz z prawem własności budynków posadowionych na tym gruncie, dalej "nieruchomość", w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa, co potwierdza treść ww. księgi wieczystej. Wojewoda Śląski decyzją z [...] maja 2013 r. znak:NWXV.7532.1.601.1.2012 utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. znak: KKU-84/13 stwierdził nabycie tej nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. 1990, poz. 1990 ze zm.). Decyzje te zostały utrzymane wyrokiem WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/WA 1519/15, a następnie wyrokiem NSA z 5 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 667/16. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość zarówno na 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. stanowiła własność Gminy [...], a nie Skarbu Państwa czyli nie została spełniona przesłanka własności Skarbu Państwa z art. 34 ust. 1 u.PKP. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez skarżącą stronę prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na podstawie art. 34 ust. 1 u.PKP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organy, jak i ich ocenę prawną. Pomimo takiego stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji, strona skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do lakonicznej konstatacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 u.PKP. Sąd I instancji miał nie dostrzec tych uchybień, w efekcie czego rozstrzygnięcie Sądu I instancji błędnie oparto na założeniu, że Skarb Państwa miałby nie być właścicielem nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2007 r. Stanowisko przedstawione w tej skardze kasacyjnej stanowi jedynie gołosłowne twierdzenie skarżącego odnośnie zrealizowania się przesłanek uwłaszczenia - co czyni ten zarzut nieskutecznym. Za niezasadne należy także uznać zarzuty opisane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz rozważył wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia okoliczności, wobec czego nie wystąpiła konieczność odniesienia się do zarzutów i twierdzeń niemających znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Jak wyjaśniono wyżej, Sąd I instancji podał, że brak było podstaw do uwłaszczenia PKP przedmiotową nieruchomością, ponieważ ta działka została skomunalizowana i stanowiła własność Gminy [...], a nie Skarbu Państwa, zarówno na 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa jednak zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, a jedynie zmierza do polemiki z dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez Sąd I instancji prawidłowością oceny zebranego materiału dowodowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że rozpoznając sprawę dokonano wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego i ocena ta znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Natomiast przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Stawianie zarzutu poprzez łączenie tych dwóch wzajemnie wykluczających się sposobów rozstrzygnięć sądu I instancji jest konstrukcyjnie wadliwe. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1-2 k.p.a. i art. 37a ust. 1-2 u.PKP, zauważyć należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie był wniosek złożony w oparciu o art. 34 u.PKP. Wniosek ten wyznaczał zatem ramy postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że regulacja art. 37a ust. 1 i 2 u.PKP nie pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem i organ nie miał podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie, czy też inicjowania odrębnego postępowania w tym względzie z urzędu. Skoro, zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej określonej we wskazanym wniosku strony czyniło zadość temu przepisowi. Okoliczność, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzono, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku na wskazanej podstawie prawnej, nie może dowodzić, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył przepisy proceduralne nie wszczynając z urzędu innego postępowania z udziałem skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1178/22). Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1-2 k.p.a. i art. 37a ust. 1-2 u.PKP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.