I OSK 441/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1956/18 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr DO.2.6610.1013.2016.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2019 r. oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 9 sierpnia 2018 r. nr DO.2.6610.1013.2016.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. dalej u.g.n.), § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z 30 września 2016 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. (aktualnie P. S.A. z siedzibą w W.) prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w D., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 937 m2, k. m. [...], obręb [...] D., zapisana w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie. Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 9 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wskazał, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta D. z 14 października 2016 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] oraz nr [...], obręb [...]. W dziale II księgi wieczystej nr [...] prawo własności działek nr [...] oraz nr [...] powstałych z podziału przedmiotowej działki nr [...] zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta D. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w D. z 28 września 2001 r., sygn. akt I Ns 1360/00 o zasiedzeniu m.in. działki nr [...] o pow. 937 m2 z dniem 2 stycznia 1985 r. Oznacza to, że właścicielem wskazanej działki z dniem 2 stycznia 1985 r. stał się Skarb Państwa. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie była ocena, czy przedsiębiorstwo, na rzecz którego stwierdzone ma być nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu, spełnia warunki wskazane w art. 200 ust. 1 u.g.n., czyli czy ten podmiot był państwową lub komunalną osobą prawną, oraz czy władał w formach określonych przez ustawodawcę gruntem Skarbu Państwa lub gminy, a także czy określona forma władania gruntem trwała przynajmniej do dnia 5 grudnia 1990 r. (włącznie) i ewentualnie od dnia 5 grudnia 1990 r. Oceniając dowody przedłożone przez wnioskodawcę Minister stwierdził, że uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w D. nr 37/205 z 12 listopada 1960 r., protokół zdawczo-odbiorczy z 25 lipca 1961 r. oraz zawiadomienie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w D. z 19 grudnia 1968 r. nr GKM-ZGT-40/1139/68/DA nie przesądzają jednoznacznie, iż dotyczą przedmiotowej nieruchomości opisanej w orzeczeniu Sądu z 28 września 2001 r. A zatem nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowego gruntu oznaczonego jako działka [...] o pow. 937 m2 według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Jednocześnie Minister podkreślił, iż zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U z 1985 r. nr 22 poz. 99) w zarząd przekazane mogą zostać jedynie grunty państwowe, natomiast jak wynika z akt sprawy ww. uchwała, protokół zdawczo-odbiorczy oraz zawiadomienie zostały wydane zanim Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowego gruntu. Potwierdza to postanowienie Sądu Rejonowego w D. z 28 września 2001 r., sygn. akt I Ns 1360/00 stwierdzające, że Skarb Państwa nabył z dniem 2 stycznia 1985 r. przez zasiedzenie prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]. Wobec powyższego Minister uznał, iż dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju P. S.A. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym wypadku wymienione wyżej przedsiębiorstwo państwowe) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. W ocenie Sądu I instancji skarżąca spółka (a uprzednio przedsiębiorstwo) nie legitymuje się dokumentami kreującymi prawo zarządu. Powoływane jako dowód na istnienie wspomnianego prawa: uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w D. z 12 listopada 1960 r. orzekająca o przekazaniu na rzecz Z. parceli o pow. 943 m2 położonej w rejonie ul. [...] w D. na cele budowy gazowej stacji redukcyjno- pomiarowej, protokół zdawczo-odbiorczy z 25 lipca 1961 r. dotyczący przekazania Z. w trwały zarząd i użytkowanie nieruchomości gruntowej o pow. 909 m2 położonej w D. przy ul. [...] oraz zawiadomienie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w D. z 19 grudnia 1968 r. o naliczeniu G. w Z. opłaty z tytułu użytkowania terenu o pow. 909 m2 położonego w D. przy ul. [...], nie dotyczą konkretnie działki nr [...], o uwłaszczenie której wniosło przedsiębiorstwo. W ww. dokumentach działka nie jest zidentyfikowana przez wskazania numeru z ewidencji gruntów, ale jedynie przez wskazanie powierzchni ( różnej ) oraz położenia (ul. [...] w D.). Nie mogą one zatem zostać uznane jako dokumenty wykazujące prawo zarządu do przedmiotowego gruntu. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zauważył, że wykazanie prawa zarządu w sposób wskazany przez skarżącego, a wynikający z § 4 ust. 1 pkt 2,6 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. (decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) mogło mieć miejsce tylko wtedy, gdy powyższe czynności dotyczyły gruntu państwowego. Wynika to z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1989 nr 14, poz. 74 ze zm.) Analogiczne rozwiązania przewidywała ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. 1969, nr 22, poz 159). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt I NS 1360/00, którym to postanowieniem sąd stwierdził zasiedzenie na rzecz Skarbu Państwa z dniem 2 stycznia 1985 r. prawa własności m.in. działki nr [...]. Stanowisko organu zbieżne jest również z zapisami księgi wieczystej nr [...], w której ujawniono prawo własność Skarbu Państwa co do działek nr [...] i [...] ( powstałych z podziału działki nr [...]) na podstawie ww. postanowienia sądu z 28 września 2001 r. Tym samym za prawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko organu odnośnie niewykazanie się przez skarżącą prawem zarządu do przedmiotowego gruntu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło P. S.A.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracyjne nie naruszyły wskazanych przepisów postępowania, podczas gdy w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracyjne dokonały wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych wyrażającego się zwłaszcza na braku poczynienia ustaleń faktycznych z urzędowych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że grunt obecnie odpowiadający działkom nr [...] i [...] (pochodzący z podziału działki nr [...]) położony w D. przy ul. [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. nie należał do przedsiębiorstwa państwowego P. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: pisma Z. z 10.10.1960 r., wniosku Z. z 18.10.1960 r., pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w D. z 10.02.1961 r., wraz ze szkicem sytuacyjnym, pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w D. z 24.03.1961 r., pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w D. z 13.05.1961 r., pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w D. z 20.06.1961 r., opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w D. z 26.06.1961 r., na okoliczność pozostawania nieruchomości własnością Skarbu Państwa w chwili przekazywania jej w zarząd poprzednikowi prawnemu strony skarżącej. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że przeprowadzenie tych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości co do pozostawania tej nieruchomości własnością Skarbu Państwa w chwili oddania jej w zarząd, a przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zważywszy na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i w rezultacie tego uchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji, ewentualnie - o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. |Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, która miała miejsce w dniu 15 czerwca 2023 roku przeprowadzono dowody z dokumentów, o | |które wnioskowała skarżąca spółka. | |Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: | |Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302| |ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod | |rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki | |nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był | |granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. | |Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: | |1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; | |2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. | |Kontrolowana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. | |W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zarzut błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie może być skutecznie | |podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. | |Służą temu zarzuty odnoszące się do norm stanowiących o konieczności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia istotnego dla sprawy materiału| |dowodowego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę | |kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co | |do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało | |sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia | |2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, | |https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). | |Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu w pełni realizuje wymagania określone w powyższym przepisie, także w zakresie kompletności motywów | |które poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi. | |Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje | |legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie | |dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu | |faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznanie przez sąd konkretnego stanu faktycznego sprawy | |wynikającego z akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, czy organ zastosował normy obowiązujące w danym stanie faktycznym prawa oraz | |czy zastosował je prawidłowo. | |Zgodzić należy się z kontrolowanym Sądem, że organy administracji, rozpatrujące niniejszą sprawę przeprowadziły staranne postępowanie | |wyjaśniające w zakresie istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, zachowując wymagania wynikające z treści art. 7, art. 77 § 1 i art.| |80 K.p.a. | |W konsekwencji stwierdzić należało, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło aby poprzednikowi prawnemu skarżącej | |spółki przysługiwało, w dacie 5 grudnia 1990 r., prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości. | |Z materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że ostatecznie nabycie przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej | |nieruchomości nastąpiło przez zasiedzenie z dniem 2 stycznia 1985 r. Potwierdza to postanowienie Sądu Rejonowego w D., wydane w sprawie I | |Ns 1360/00. Przed datą nabycia prawa własności przez Skarb Państwa -2 stycznia 1985 r. - nie było możliwe ustanowienie ani prawa | |użytkowania ani też prawa zarządu dla przedmiotowej nieruchomości. Z tej przyczyny odwoływanie się przez skarżącą spółkę do dokumentów, | |pochodzących z lat: 1960 i 1961 jest bezskuteczne( por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 roku, sygn. akt I OSK 22/18). | |W tak ustalonym w stanie faktycznym nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego tj. art. | |200 ust. 1 pkt.1 i 2 u.g.n. Niewątpliwy brak prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. wykluczał bowiem możliwość zastosowania przewidzianego| |w tym przepisie dobrodziejstwa nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. | |Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej | |oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. | | |