I OSK 422/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 804/24 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO.NP/4115/1/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Z.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 804/24) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO.NP/4115/1/2024 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 29 listopada 2023 r. nr GOPS-SR-16-5211-8/23 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. O. w okresie od 1 kwietnia 2023 r. do 15 lipca 2023 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Z. S.. Zaskarżając wyrok w całości - na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – zarzuciła Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; 2. art. 17b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż fakt istnienia wpisu strony skarżącej w ewidencji producentów rolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi o niezaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym i uznanie, iż dla spełnienia w/w przesłanek koniecznym jest wyrejestrowanie strony skarżącej z ewidencji producentów rolnych, podczas gdy przy prawidłowej wykładni w/w przepisu przyjąć należałoby, iż fakt zarejestrowania strony skarżącej w ewidencji producentów rolnych pozostaje bez wpływu na spełnienie przez stronę skarżącą przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym, w szczególności w przypadku, w którym nie złożyła ona wniosku o przyznanie dopłat do posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego w 2023 r.; II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj: 1. art. 151 (cyt.): "ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 (cyt.): "ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż strona skarżąca od przeszło 10 lat pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi; 3. art. 151 (cyt.): "ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wnosiło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym zasadnicze znaczenie miały w tym przypadku zarzuty materialnoprawne. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zakwestionowana skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie a która to skarga została oddalona wyrokiem tego Sądu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie miała swoje oparcie w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako "u.ś.r."). Organ odwoławczy, oceniając zasadność wniosku skarżącej z dnia 30 marca 2023 r. stwierdził bowiem, że w niniejszym przypadku nie zaistniał konieczny do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z prowadzenia przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Ponadto podkreślił przy tym, że w sprawie brak było również podstaw do przyjęcia, by strona zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, wobec stwierdzenia faktu, że figurowała ona w krajowym systemie ewidencji producentów. Powyższą ocenę zaaprobował Sąd I instancji podkreślając, że pomimo złożenia przez stronę stosownego oświadczenia (w trybie art. 17b ust. 1 u.ś.r.) o zaprzestaniu (z dniem 1 lipca 2013 r.) prowadzenia gospodarstwa rolnego, nadal zachowywała ona status czynnego zawodowo rolnika. W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "Skoro na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy skarżąca była formalnie rolnikiem, to organ nie miał podstaw do przyjęcia, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad matką, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego". Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, formułując wyżej przedstawione zarzuty. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że na mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17b ust. 1 u.ś.r., w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2). Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec wymienionych w art. 17b u.ś.r. podmiotów jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, bądź zaprzestanie pracy w takim gospodarstwie - na rzecz wykonywania czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego objętego opieką. Ciężar udowodnienia faktu zaprzestania działalności rolniczej spoczywa przy tym na osobie wnioskującej o przyznanie jej świadczenia. Treść ww regulacji prawnej skierowana jest zaś do rolników (ich małżonków, domowników) i determinuje konieczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w sytuacji ubiegania się o przyznanie opisywanego świadczenia oraz potwierdzenia tego faktu stosownym oświadczeniem, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przepis art. 17b u.ś.r., ma więc wiążące znaczenie w dokonywaniu oceny przesłanek warunkujących ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wobec osób prowadzących działalność rolniczą. Wymogu z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie spełnia bowiem rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, gdyż jest on osobą aktywną zawodowo. Ponadto należy przy tym zauważyć, że pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" nie zostało dotychczas prawnie zdefiniowane. Odnośnie sposobu jego rozumienia wypowiedział się zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 (wydanej w poprzednim stanie prawnym) stwierdzając w niej, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Skład poszerzony przyjął bowiem, że sformułowanie to oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych, zwykłych wiążących się z tym czynności, jak i zarządzanie gospodarstwem. Nie jest to więc pojęcie obejmujące jedynie działanie rolnika o charakterze pracy fizycznej, ani też jedynie deklaratoryjne przekazanie obowiązków zarządczych i faktycznych innej osobie, a również dokonywanie czynności związanych z zarządem gospodarstwa w sensie prawnym. Prowadzenie gospodarstwa rolnego obejmuje więc tak czynności faktyczne, jak i prawne, dokonywane w związku z podejmowaniem decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa. Dla skuteczności oświadczenia z art. 17b u.ś.r. i przyznania mu mocy dowodowej w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest bowiem przedsięwzięcie skonkretyzowanych kroków prawnych, zintegrowanych ze statusem rolnika i niezbędnych dla uznania, że realnie - w sposób możliwy do udokumentowania - rolnik ten zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego bo m. in. złożył wniosek o usunięcie wpisu jego osoby z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego. Rezygnacja z pracy w gospodarstwie rolnym powinna być zatem zarówno faktyczna jak i formalna (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29.08.2023r., sygn. akt I OSK 1393/21; 13.08.2024r., sygn. akt I OSK 2046/23; 6.11.2024r., sygn. akt I OSK 2754/23; 28.01.2025r., sygn. akt I OSK 1/24). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że z niespornych ustaleń organów wynikało, iż skarżąca wprawdzie złożyła - w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. – stosowne oświadczenie o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym (oraz – jak podała - że zrezygnowała z korzystania z dopłat bezpośrednich i ubiegania się o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej), jednak zarówno na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, pozostawała ona nadal zarejestrowana w krajowym systemie ewidencji producentów jako producent rolny, a co potwierdzało pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w piśmie z dnia 19 października 2023 r. i okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącą na żadnym etapie niniejszego postępowania. Podkreślenia w tym miejscu zatem wymaga, że o ile zgodzić się można z autorem skargi kasacyjnej (na co zresztą zwracał uwagę również Sąd Wojewódzki), iż sam fakt zarejestrowania w systemie ARiMR w charakterze aktywnego producenta rolnego nie może stanowić czynnika decydującego o niemożliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - w sytuacji, gdy dana osoba nie korzysta ze świadczeń finansowych z tym związanych, to jednak - w realiach niniejszej sprawy - istotne było również, że tego rodzaju dopłaty - jak wskazywała sama skarżąca - pobierał jej mąż (który, według jej oświadczenia, już w 2013 r. przejął prowadzenie gospodarstwa) a zatem kwoty te nadal stanowiły dochód rodziny skarżącej z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Należy natomiast podkreślić, że prawne przesłanki pobierania płatności bezpośrednich (jak i zwrotu podatku akcyzowego) są ściśle powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dopłaty są bowiem przyznawane osobie, która nie tylko jest właścicielem, czy współwłaścicielem gruntu rolnego. Przysługują one osobie, która rzeczywiście uprawia grunty rolne i wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą to być zatem zarówno działania organizacyjne, czy kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednie wykonywanie pracy fizycznej w gospodarstwie. Zatem skarżąca - będąc podmiotem zarejestrowanym w ewidencji producentów - nie utraciła możliwości zarządzania gospodarstwem i mogła w każdym czasie ponownie stać się bezpośrednim beneficjentem płatności realizowanych przez ARiMR. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności zostały prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji (a wcześniej organ odwoławczy) jako przemawiające za uznaniem, iż skarżąca w rzeczywistości nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Faktycznie bowiem nadal miała możliwość zarządzania gospodarstwem rolnym, nawet jeśli nie wykonywała osobiście pracy fizycznej w tym gospodarstwie i nie występowała osobiście z wnioskiem o dopłaty bezpośrednie czy zwrot podatku akcyzowego. Nie da się bowiem znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla pogodzenia sprzeczności wyrażającej się w tym, że skarżąca oświadczyła, iż zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym, a jednocześnie nadal też figurowała w ARiMR jako producent rolny. Tym samym nie można było przyjąć że w tym przypadku spełniała przesłankę pozytywną, o której mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Niezależnie od powyższego, w rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uznania, że zakres sprawowanej nad matką skarżącej opieki wykluczał prowadzenie przez stronę gospodarstwa rolnego. Jak słusznie bowiem podkreślał Sąd Wojewódzki, między rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, istnieć musi ścisły i bezpośredni związek, co oznacza, że rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego podyktowana musi być właśnie sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta, sprawowana w sposób stały i długoterminowy musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, tj. w niniejszej sprawie musi powodować faktyczny brak możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego. Sytuacja taka w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziła. Pomimo bowiem, że matka skarżącej posiadała znaczny stopień niepełnosprawności i chorowała na liczne schorzenia, to nie sposób jednak było przyjąć, aby skarżąca - z uwagi na zakres i rodzaj czynności, jakie wykonywała opiekując się matką - rzeczywiście zmuszona była zrezygnować z jego dalszego prowadzenia gospodarstwa. Z akt sprawy wynikało, że skarżąca wykonywała wobec matki takie czynności jak: pomoc w codziennej toalecie, podawanie leków, prowadzenie do toalety, mierzenie ciśnienia, ćwiczenia fizyczne, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, w razie potrzeby załatwianie spraw urzędowych, odśnieżanie, w sezonie grzewczym przygotowywanie opału. Ocena tych czynności, które w istotnej mierze polegały jedynie na pomocy osobie niepełnosprawnej, nie wskazywała zatem aby czynności te świadczyły o tym, że matka skarżącej wymagała stałej, całodobowej i nieprzerwanej opieki osoby drugiej. Zakres sprawowanej przez skarżącą opieki, polegającej na jedynie pomocy w wykonywaniu ww. czynności nie wykluczał zatem całkowicie możliwości pracy w gospodarstwie rolnym, lecz wymagał jedynie jej dostosowania do sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną. Przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki - również więc nie została przez skarżącą spełniona. Zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17b ust. 1 pkt 1 i 2 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. były zatem chybione. Powyższe wywody przekładają się natomiast w sposób oczywisty na negatywną ocenę zarzutów procesowych przy pomocy których skarżąca kwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście badania przez Kolegium omówionych wyżej przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był bowiem wystarczający do wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym konkretnie miałoby polegać naruszenia w tym zakresie a czego nie dostrzegł następnie Sąd I instancji. Odnośnie zaś braku ustaleń związanych z decyzją dotyczącą pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, wskazać należy, iż wobec uznania zasadności stanowiska Sądu I instancji o niespełnieniu przesłanki "prowadzenia gospodarstwa rolnego", zarzut ten stracił na znaczeniu. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wadliwie określanej w skardze kasacyjnej jako: "ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi") w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie były trafne. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało oparte na art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na charakter sprawy.