I OSK 280/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1329/24 w sprawie ze skargi U.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr KOC/878/Sr/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1329/24, oddalił skargę U. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr KOC/878/Sr/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła U. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dalej jako "u.ś.r." przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2023 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 lipca 2023 r., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W istocie oznacza to, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania. Przed odniesieniem się jednak do postawionych zarzutów kasacyjnych trzeba przypomnieć, że U. A. wnioskiem z 5 lipca 2023 r., uzupełnionym w dniu 22 sierpnia 2023 r., wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – E. A., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 17 listopada 2022 r. przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnoprawności w Warszawie na stałe. We wniosku oświadczyła, że w związku ze sprawowaną opieką pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany jej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 30 grudnia 2022 r. od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r., jednak w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, wnosi o uchylenie tej decyzji. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 18 stycznia 2024 r. nr WSZ.ŚRA/UD_513/UD/000001/24 odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E. A. W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 17 kwietnia 2024 r. nr KOC/878/Sr/24 (1) uchyliło w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 18 stycznia 2024 r. nr WSZ.ŚRA/UD_513/UD/000001/24 odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; (2) przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem od 1 listopada 2023 r. na stałe, przy czym: za okres od 1 listopada 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. – 2 458,00 zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. – 2 988,00 zł miesięcznie, zaś kwota świadczenia za dalsze okresy ma być waloryzowana; (3) do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązało Prezydenta m.st. Warszawy. SKO stwierdziło, że w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a opieką sprawowaną nad mężem. Jak bowiem wynika z akt, mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 17 listopada 2022 r., w którym stwierdzono, że wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe potwierdza także obszerny wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 20 grudnia 2023 r., podczas którego ustalono, że zakres opieki nad mężem uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. W konsekwencji przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. została spełniona. W ocenie SKO, w sprawie nie zachodzą też przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. uniemożliwiające przyznanie wnioskowanego świadczenia, gdyż ostatni specjalny zasiłek opiekuńczy skarżąca pobrała w październiku 2023 r. Tymczasem warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez stronę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W konsekwencji SKO, uchylając decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, przyznało jednocześnie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 listopada 2023 r. bezterminowo, wobec orzeczenia o niepełnosprawności wydanego na stałe. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca zaskarżyła ww. decyzję w części – tj. w takim zakresie, w jakim nie przyznano świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, czyli od 1 lipca 2023 r. Skarga ta została jednak oddalona przez Sąd I instancji wyrokiem z 8 października 2024 r., który wskazał, że we wniosku z 5 lipca 2023 r. skarżąca wyraźnie wskazała, że wnosi o uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 30 grudnia 2022 r. o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres do 31 października 2023 r. w sytuacji spełnienia przez nią przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt wynika również bezspornie, że choć wszystkie takie przesłanki skarżąca spełniła, to Prezydent m.st. Warszawy nie rozpatrzył ww. wniosku i nie uchylił własnej decyzji z 30 grudnia 2022 r. W ocenie Sądu I instancji okoliczność ta jest o tyle istotna, że specjalny zasiłek opiekuńczy został skarżącej przyznany od 1 listopada 2023 r., zaś wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożony został w dniu 5 lipca 2023 r. (i od tego miesiąca mogłaby ona mieć przyznane świadczenie pielęgnacyjne). Jeśli zaś Prezydent m.st. Warszawy rozpoznałby zawarty w ww. piśmie wniosek skarżącej o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sprawie nie doszłoby do jego pobierania aż do października 2023 r. W ocenie Sądu I instancji Prezydent m.st. Warszawy błędnie uznał, że w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jak też wbrew wnioskowi strony zawartemu w piśmie z 5 lipca 2023 r. nie uchylił decyzji o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei SKO nie wystąpiło do Prezydenta m.st. Warszawy o uchylenie decyzji z 30 grudnia 2022 r. z mocą od lipca 2023 r. (tj. od daty złożenia wniosku), jak też nie pouczyło o takiej możliwości skarżącej, a w konsekwencji świadczenie pielęgnacyjne przyznało skarżącej dopiero od 1 listopada 2023 r., czym naruszyło art. 24 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Mimo stwierdzenia w sprawie powyższych naruszeń prawa, Sąd I instancji uznał, że skarga winna zostać oddalona. W wywiedzionej skardze kasacyjnej U. A. zarzuciła Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2023 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 lipca 2023 r., art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W ramach tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych, których granicami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego. Rozwijając tę ocenę zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Powyższy przepis należy rozumieć w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne będzie przysługiwało począwszy od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek, o ile w tym miesiącu spełniała wszystkie łącznie przesłanki do jego przyznania. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w tym przepisie nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest obecnie stanowisko, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest rezygnacja z przysługującego świadczenia – przy czym wola zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia musi być wyrażona w sposób jednoznaczny i wyraźny a nie tylko hipotetyczny, czy warunkowy. Oświadczenie strony w tym zakresie musi doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2025 r. sygn. akt I OSK 1983/24 – dostępne w CBOSA). Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że pobieranie przez skarżącą kasacyjnie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowiło, co do zasady, negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2023 r. do 31 października 2023 r. i dopiero usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie wyeliminowałoby przesłankę negatywną. SKO było zobligowane uwzględnić, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 30 grudnia 2022 r. przyznawała skarżącej kasacyjnie specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r., który zresztą skarżąca pobrała. Skoro więc ustawodawca wyłączył kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania "nowego" świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z formy wsparcia przyznanej uprzednio na ten sam cel lub wygaśnięcia prawa do tego konkurencyjnego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest determinowany nie tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale i wiązać go należy z terminem obowiązywania uprawnienia konkurencyjnego. Ponadto, co słusznie zauważył Sąd I instancji, zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 października 2023 r. (tj. punktu, w którym by orzeczono o świadczeniu za ww. okres). W konsekwencji uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji musiałoby dotyczyć jej całości, ewentualnie pkt 2 tej decyzji, którym to przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 listopada 2023 r. na stałe. Byłoby to zatem działaniem na niekorzyść skarżącej. Skoro bowiem skarżąca zaskarżyła część decyzji, której nie da się wyodrębnić (decyzja nie zawiera takiego rozstrzygnięcia, zaś skarga właściwie dotyczy zaniechania organu), to tym samym niemożliwe jest uchylenie przez Sąd decyzji w tym zakresie. Zaznaczenia wymaga również, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do uwzględnienia decyzji ostatecznej przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy dopiero na skutek wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 30 grudnia 2022 r. z uwagi na upływ terminu, na jaki został przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wyeliminowana została negatywna przesłanka w postaci ustalonego prawa do świadczenia konkurencyjnego, co w gruncie rzeczy skutkowało przyznaniem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2023 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.