I OSK 422/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbiet Kremer (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P., M. W., J. W., E. K., G. W., J. W., M. W., M. W., N. G., P. W., W. W. i P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1129/22 w sprawie ze skargi J. P., E. K., G. W., J. W., M. W., M. W., M. W., N. G., P. W. i W. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1129/22 oddalił skargę J. P., E. K., G. W., J. W., M. W., M. W., M. W., N. G., P. W. i W. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wydanie powyższego wyroku poprzedziły następujące ustalenia. Skarżący reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego J. R. pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wydanej przez Prezydenta M. z dnia 6 lipca 1978 r. znak [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w B. obr. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]². Wojewoda P. decyzją z dnia 27 marca 2020 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta M. z dnia 6 lipca 1978 r. znak [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w B. obr. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]². Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. znak [...] uchylił w całości decyzję Wojewody P. z dnia 27 marca 2020 r. znak [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. oddalił skargę. Skargę kasacyjną reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego J. R. wnieśli: B. P., M. W., J. W., E. K., G. W., J. W., M. W., M. W., N. G., P. W., W. W. i P. W. W skardze kasacyjnej zarzucili: I) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia wyroku sprzecznie z niniejszym przepisem, uniemożliwiające dokonanie rzeczywistej instancyjnej kontroli i wywiedzenie zarzutów w niniejszym środku zaskarżenia z uwagi na lakoniczność przedstawionej przez sąd argumentacji, brak stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, uniemożliwienie prześledzenie toku rozumowania sądu, w tym niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, nie wskazanie podstaw prawnych mających zastosowanie w sprawie z uwzględnieniem właściwych jednostek redakcyjnych co wskazuje na zaniechanie przez Sąd gruntownej analizy akt sprawy, niezgodne z przepisami prawa zastąpienie organu II instancji w czynieniu samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonanie subsumpcji z zastosowaniem wykluczających się jednostek redakcyjnych nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego; niewyjaśnienie wątpliwości występujących na etapie postępowania administracyjnego wskazywanych w zarzutach skargi, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji nieuprawnione oddalenie skargi podczas, gdy w przypadku dokonania subsumpcji norm zawartych w przywołanych przez organ przepisach nie można było umorzyć postępowania z mocy samego prawa w oparciu o przepis art. 158 § 3 k.p.a.; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 2 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia przez organ II instancji stanu faktycznego w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, w tym kwestii ustalenia doręczenia stronom postępowania decyzji, jako obowiązku, który wynika z nowelizacji ustawy k.p.a. z dnia 11 sierpnia 2021 r. co doprowadziło do błędnego i dowolnego uznania, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie umożliwiał skorzystanie przez organ z instytucji umorzenia postępowań z mocy samego prawa w rozumieniu art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i błędną akceptację przez Sąd I instancji stanowiska organu II instancji, podczas gdy w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym można zauważyć, iż prawowite właścicielki wywłaszczonej nieruchomości nie otrzymały decyzji wywłaszczeniowej; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 ust 2 w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż możliwe jest umorzenie postępowania objętego niniejszym stanem faktycznym w oparciu o nowelizację owych przepisów, która jest niezgodna z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to, że pozbawia ochrony prawnej obywatela w postaci prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu obejmujących również koszty zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnianie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Według tego przepisu, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie oprócz niniejszej sprawy, tj. I OSK 422/24 była również rozpoznana praktycznie tożsama sprawa sygn. akt I OSK 906/23. W sprawie I OSK 906/23 skarżący K. W., K. M. i M. M. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego J. R. pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Prezydenta M. z dnia 6 lipca 1978 r. znak [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w B. obr. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]². Wojewoda P. decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta M. z dnia 6 lipca 1978 r. znak [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w B. obr. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]². Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. znak [...] uchylił w całości decyzję Wojewody P. z dnia 22 czerwca 2020 r. znak [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1259/22 oddalił skargę. Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie I OSK 906/23 została sporządzona przez pełnomocnika radcę prawnego J. R. i zawiera tożsame zarzuty jak skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, tj. I OSK 422/24. Skargi kasacyjne w obu sprawach, tj. I OSK 422/24 i I OSK 906/23 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na rozprawach w dniu 16 kwietnia 2026 r. Tożsamość obu spraw na każdym etapie postępowania w tym zapadłych orzeczeń jak i składanych środków zaskarżenia sprawia, że również orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w obu sprawach są tożsame. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów materialnoprawnych, wcześniej szczegółowo wskazane. W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Na mocy art. 1 tej ustawy, w art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Natomiast w art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Tym samym pierwsza sytuacja (art. 158 § 3 k.p.a.) dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, a więc stosuje się go do spraw, które jeszcze nie zostały wszczęte przed dniem 16 września 2021 r. Jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia więc wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji lub stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Druga natomiast sytuacja (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) dotyczy postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji (czyli w dniu 16 września 2021 r.), które z mocy prawa zostają umorzone po sprawdzeniu określonych w nim warunków. W sprawie bezsporne jest, że w wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. z dnia 6 lipca 1978 r. został złożony pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. i w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. w dniu 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zostało zakończone. Natomiast w dniu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii, tj. 2 grudnia 2021 r. obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z powołanego przepisu wynika zatem, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała na etapie postępowania odwoławczego. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji Minister uchylając decyzję Wojewody P. z dnia 22 czerwca 2020 r. zasadnie umarza postępowanie pierwszej instancji, to jednak nieprawidłowo wskazuje podstawę prawną tego umorzenia, tj. art. 158 § 3 k.p.a. zamiast prawidłowo art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Ten błąd dostrzega Wojewódzki Sąd Administracyjny i w uzasadnieniu wyroku zwraca na to uwagę, wskazując prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 2 ust. 2 ustawy. Powyższe uchybienie organu nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, albowiem zarówno rozstrzygniecie i forma tego rozstrzygnięcia, tj. umorzenie postępowania na podstawie decyzji jest trafne jak również istniała w systemie prawa podstawa prawna do takiego rozstrzygnięcia, tj. art. 2 ust. 2. Odnosząc się zaś do spełnienia wymogu wynikającego z art. 2 ust. 2, tj. że wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów, iż organ nie ustalił czy decyzja z dnia 6 lipca 1978 r. została doręczona, a tym samym doszło do naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy wskazać należy między innymi na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 315/23. Mianowicie wskazania wymaga, że z art. 2 ust. 2 ustawy, jasno wynika, że obliczenia cenzusu upływu 30 lat dokonuje się "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia". Powyższa redakcja opisywanej normy nie formułuje nakazu potwierdzenia przez organ administracji faktu doręczenia aktu każdej ze stron postępowania. Istotny i wystarczający jest bowiem sam fakt wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Za cel doręczenia uznać w tym kontekście należy zakomunikowanie (przekazanie) stronom treści rozstrzygnięcia, którego podjęcie następuje w chwili złożenia na projekcie aktu podpisu osoby uprawnionej. Taką właśnie koncepcję, opartą na włączeniu decyzji/postanowienia/orzeczenia do obrotu prawnego, wyraża przywołana regulacja ustawy. Prawodawca, konstruując ww. przepis, nie wymaga bowiem "skutecznego" doręczenia aktu stronie/czy stronom postępowania, nie określa też przesłanki "prawidłowego" ogłoszenia decyzji (postanowienia) - wskazuje jedynie na sam fakt ujawnienia na zewnątrz woli organu, dokonywany właśnie w formie jego doręczenia, czy ogłoszenia. Nie należy tym samym wykładni art. 2 ust. 2 ustawy wiązać z "prawidłowym" - zgodnym z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami - doręczenia aktu wszystkim stronom, a z samym dokonaniem ujawnienia jego treści "na zewnątrz" - powodującego włączenie decyzji do obrotu. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że wejść do obrotu i wywołać skutki prawne może również decyzja doręczona wadliwie (z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, czy pełnomocników), a nadto również akt doręczony jedynie "do wiadomości". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni aprobuje i przyjmuje argumentację w powyższym zakresie, wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08; z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12; z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12; z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12; z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II GSK 4055/16; z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1103/22; czy z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2652/20 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba mieć na uwadze, że ustawa nowelizująca, a zwłaszcza art. 2 ust. 2 tej ustawy, nie zawiera przepisów, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w postępowaniu dowodowym prowadzonym w kierunku ustalenia faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia. W przypadku braku bezpośrednich dowodów dotyczących faktu doręczenia lub obwieszczenia, okoliczności te organ może a nawet winien ustalić przy pomocy innych dowodów (pośrednich) czemu z reguły winno towarzyszyć przeprowadzenie logicznego wnioskowania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się egzemplarz decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 6 lipca 1978 r. zaopatrzony przez organ wywłaszczeniowy w dniu 29 lipca 1978 r. klauzulą prawomocności. Stąd też za datę, w której decyzja weszła do obrotu prawnego można uznać dzień 29 lipca 1978 r. Z tego też względu należy uznać, że od wejścia w życie zaskarżonej decyzji do dnia 5 kwietnia 2019 r., tj. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, upłynęło ponad 30 lat. A dodatkowym argumentem jest odwołanie się do konstrukcji domniemania faktycznego. Między innymi w wyroku z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 2081/23, w kontekście stosowania art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do tej konstrukcji. Podkreślono, że za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 663/22; art. 231 k.p.c.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08 oraz z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2). Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (art. 231 k.p.c.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 1999 r. sygn. akt III CKN 436/98, aprobowany przez J. Gudowskiego - op. cit., s. 727). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów, ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było przepisu (art. 241 dawnego k.p.c.) w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). W okolicznościach tej sprawy za odwołaniem się do konstrukcji domniemania faktycznego przemawia zarówno zachowany egzemplarz decyzji z dnia 6 lipca 1978 r. z klauzulą prawomocności, a także fakt wykonania tej decyzji. Należy bowiem mieć na uwadze, że przedmiotowa decyzja dotyczyła wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, a jej przedmiotem był cały kompleks nieruchomości stanowiący własność kilkudziesięciu osób. Poprzednicy prawni skarżących w postępowaniu zwykłym dotyczącym decyzji z dnia 6 lipca 1978 r., ani skarżący we wszczętym postępowaniu nieważnościowym nie kwestionowali przedmiotowej decyzji co do jej podstawowego skutku, tj. wywłaszczenia z prawa własności, a tym samym wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, a wcześniej jej doręczenia/obwieszczenia, mając zaś na uwadze że decyzja miała charakter wywłaszczeniowo-odszkodowawczy, a skarżący wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ograniczyli go tylko do części odszkodowawczej, tym samym kwestia dotycząca wejścia tej decyzji do obrotu prawnego nie mogła być odrębnie podważana i rozważana. Drugie zagadnienie, podnoszone w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczy zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. z Konstytucją RP. Zagadnienie to dotyczące dopuszczalności umorzenia z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego z uwagi na upływ trzydziestu lat od jego doręczenia lub ogłoszenia, a także kwestia relacji pomiędzy wskazaną nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego a wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, były już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jednolicie ukształtowanej linii orzeczniczej przyjmuje się, że zarówno wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa, jak również zakończenie z mocy prawa trwających postępowań nie prowadzi do jednoznacznego wniosku o oczywistej niezgodności takiej regulacji z Konstytucją RP i nie stanowi nadmiernego ograniczenia praw obywatela – co mogłoby uzasadniać odstąpienie od jej zastosowania z uwagi na odwołanie się przez sąd orzekający w konkretnej sprawie do tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, z dnia 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23 oraz z dnia 30 stycznia 2026 r. sygn. akt I OSK 3016/23). Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 1109/24, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej art. 2 ust. 2, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Mając zaś na uwadze art. 77 Konstytucji RP zauważyć należy, że zakaz zamykania drogi sądowej nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza, że w każdym czasie i w każdym stadium danej sprawy droga ta ma być otwarta (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt SK 41/04). Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że "nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02). Podkreślenia także wymaga, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego, czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Przyjmuje się, że wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183) jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art.156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a., gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego, taki stan prawny obowiązywał zarówno przed nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego dokonanego ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. jak i po nowelizacji. Jednym słowem wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić tylko w ramach prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, po uprzednim stwierdzeniu, że spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 k.p.a. jednak z powodu okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe wówczas wydaje się decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa to jedno z rozstrzygnięć, które może być wydane w ramach postępowania nadzorczego, w systemie prawa nie ma bowiem odrębnego postępowania którego przedmiotem byłoby stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Dlatego też zarzuty dotyczące powyższego zagadnienia są niezasadne. Natomiast przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a k.p.a. Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację oraz tożsame stanowiska prezentowane w szeregu powołanych wcześniej wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.